2014. december 22.

A felsőház

Szerző: Püski Levente

Összetételétől és jogkörétől függően az országgyűlés felsőháza vagy második kamarája a legkülönbözőbb feladatoknak és elvárásoknak felelhet meg egy ország politikai életében. Szerepe kimerülhet a merő reprezentációban, lehet a szakértelem letéteményese, illetve korlátozhatja vagy ellensúlyozhatja az alsóház befolyását. Vajon milyen érdekeket szolgált, s kikből állt a Horthy-rendszer felsőháza?

A magyar országgyűlés évszázadokon át kétkamarás formában működött, és a hazai közéletben 1918-ig nem merült fel érdemben az az igény, hogy ezen változtassanak. Az első világháború után azonban a politikai erőviszonyok alapvetően átalakultak. Az 1918. október végén hatalomra került új, demokratikus vezető réteg már nem tartott igényt az idejétmúlt intézménynek talált főrendiház szolgálataira.

Újraszervezés
Az ellenforradalmi erők 1919. őszi győzelme után a helyzet ismét módosult. A második kamara szükségességével a politikai élet akkori résztvevői szinte kivétel nélkül egyetértettek. Ebben történeti érvek, azaz a magyar parlamentarizmus hagyományai és európai példák egyaránt szerepet játszottak. Az európai országok túlnyomó többségében ugyanis az országgyűlés kétkamarás rendszerben működött. Egyik lehetőségként – legitimista körökben – felmerült a régi főrendiház visszaállítása, mely 1920 elején ténylegesen is reorganizálódott, arra a joghézagra hivatkozva, hogy az intézmény 1918 őszén nem oszlatta fel önmagát, csak berekesztette tanácskozásait. Vezetői bejelentették igényüket, hogy részt kívánnak venni a törvényhozás folyamatában. Az efféle elképzelések azonban több okból is megvalósíthatatlannak bizonyultak. A nemzetgyűlés többsége egyelőre nem kívánta megosztani hatalmát egy másik testülettel, a közvélemény pedig úgy tekintett a régi, jórészt még mindig arisztokratákból álló főrendiházra, mint egy szerkezetében teljesen elavult, funkciótlan intézményre, amely az arisztokrácia érdekeinek képviseletére sem alkalmas. Általános volt az igény egy demokratikusabb összetételű testület iránt.

Ilyen körülmények között nyilvánvalóvá vált, hogy a felsőház felállítását jelentősebb szervezeti átalakulásnak kell megelőznie. Erre vonatkozóan számos elképzelés és koncepció látott napvilágot a húszas évek első felében. A liberális ellenzéki pártok lényegében a nyugat-európai mintákat követő, szenátusi jellegű intézmény felállítása mellett érveltek. Mások – mint Rubinek Gyula kisgazdapárti politikus vagy Concha Győző jogtanár – valamivel konzervatívabb tervezeteket dolgoztak ki. Ők vegyes összetételű felsőház felállítását tartották szükségesnek, amely sajátos egyensúlyt valósítana meg a nyugat-európai minták és a régi főrendiházi tradíciók között.

A reform megvalósulása a Bethlen-kormány megalakulása után gyorsult fel. A miniszterelnök eredetileg úgy képzelte, hogy a felsőház létrehozásáról 1921 júliusában benyújtott törvényjavaslatát viszonylag hamar elfogadtatja a nemzetgyűléssel. A második királypuccs kudarca után, a legitimisták támogatása nélkül azonban Bethlennek nem volt esélye arra, hogy első alkotmányreformját a nemzetgyűlés demokratikus csoportjai ellenében sikerre vigye. A második kamara ügye így jó időre lekerült a napirendről. A felsőházi törvényjavaslat csak 1925-ben került elő újból, s a nemzetgyűlés 1926-ban fogadta el XXII. törvénycikként.

Összetétel
Az újonnan felállított felsőház tagjai közé egyrészt méltóság vagy hivatal alapján lehetett bekerülni. Ide sorolhatók a főbb vallásfelekezetek képviselői: az összes katolikus püspök, a szerzetesrendek főnökei, a református, lutheránus, unitárius egyházak vezetői, a budai görögkeleti püspök és – ami a korábbi főrendiházhoz képest nagy újításnak tekinthető – az izraelita hitközségek által választott két rabbi (összesen 32 személy), továbbá a koronaőrök, az egyre csökkenő számú zászlósurak, a főbb bíróságok vezetői, a Nemzeti Bank elnöke és a hadsereg főparancsnoka (1927-ben 13 fő).

A következő főbb kategóriát a választott tagok alkották. Így biztosították intézményes formában – jóllehet erős korlátok között – az arisztokrácia képviseletét. A főrendi arisztokrata családok meghatározott számú tagot küldhettek a felsőházba: mindig feleannyit, mint a törvényhatóságok (1927-ben 38 főt). Esetükben a tagság további feltétele az évi kétezer pengő egyenes föld-, illetve házadó volt. A létszámon felül, születési alapon kerültek be a Habsburg-család Magyarországon élő férfitagjai, akiket azonban a törvény jogi szempontból abszurd módon a választott tagok közé sorolt.

A régiók és a helyi elitek nagyobb fokú részvételének biztosítására a városi és vármegyei törvényhatóságok is küldtek tagokat a felsőházba, annak arányában, mint amennyi képviselőt az illető törvényhatóság a képviselőházba küldött (76 személy). Őket minden esetben a közgyűlés választotta meg. Bizonyos mértékig alkalmazták a korporációs elvet, melynek révén különböző oktatási és tudományos intézmények, illetve gazdasági érdek-képviseleti testületek ugyancsak bekapcsolódhattak a felsőház munkájába. Képviselethez jutott többek között a Magyar Tudományos Akadémia, az egyetemek és főiskolák, a közjegyzői, mérnöki, ügyvédi, valamint a mezőgazdasági, a kereskedelmi és iparkamarák (38 fő). Ugyanakkor a politikai radikalizmus megjelenését megakadályozandó, a törvény csak azon szervezeteket vette figyelembe, amelyek léte „törvényen, vagy állandóságukat kellően biztosító rendelkezéseken” nyugodott. Ez azt eredményezte, hogy kimaradtak az SZDP-vel szoros kapcsolatban álló szakszervezetek.

Az államfő – a kormány előterjesztése alapján – legfeljebb 40 tagot nevezhetett ki a felsőházba. Ennek egyik, inkább távlatilag jelentős funkciója az intézmény konzervatív jellegének az erősítése volt. Eleinte azonban a kinevezés korrekciós szerepe vált hangsúlyosabbá. Ezáltal lehetett korrigálni a különböző érdekcsoportok egymáshoz viszonyított súlyát, egyes – gazdasági szempontból fontos, de a fenti kategóriából kimaradt – intézményeket képviselethez juttatni.

A felsőházi törvényhozók száma a harmincas évek végéig 235–240 fő között ingadozott, attól függően, hogy ténylegesen betöltöttek-e minden helyet. Tag csak országgyűlési képviselővé is megválasztható magyar állampolgár lehetett. Az életkor alsó határát a választott személyek esetében 35 évben állapították meg. A választást minden esetben titkos szavazással kellett lebonyolítani, és 10 évre szólt.

A felsőházat más európai országokban is a stabilitás erősítőjének, a „nyugalom és megfontoltság” megtestesítőjének tartották. Az arisztokráciára épülő második kamara a korszakban már ritka kivételnek számított, jóformán csak Angliában és Spanyolországban fordult elő. Az egy- vagy kétkamarás parlament léte önmagában mégsem mércéje egy rendszer demokratikus voltának, sőt, mint Anglia példája is mutatja, az erősen konzervatív összetételű felsőházat az alkotmányos berendezkedés egészének demokratikus jellege kellően ellensúlyozhatja.

A Bethlen-kormány tanult a dualizmuskori főrendiház működésének kudarcából, ezért valóságos politikai feladatokkal felruházott intézményt kívánt felállítani. A főrendiházban helyet foglaló arisztokraták aránya a korábbi 74-76%-ról 29%-ra csökkent. További újításnak tekinthető a nagytőkések közvetlen képviselőinek – mint pl. Chorin Ferenc, Goldberger Leó – a megjelenése, annak ellenére, hogy közülük nyolcnál többen soha nem ültek a második kamara padsoraiban. Számos gazdasági szakemberrel, bank- és vállalatigazgatóval lehetett találkozni a tagok között: 1927-ben például felsőházi törvényhozó lett a Nemzeti Bank majdnem teljes vezérkara. A tagságnak mintegy 9%-át tették ki, s elsősorban ők voltak hivatottak a gazdasági szaktudást képviselni.

Az egyes vallásfelekezetek reprezentánsai többségükben a régi főrendiház munkájában is rész vehettek. Jelenlétük a történelmi tradíciók mellett elsősorban az egyházak jelentős társadalmi funkciójával indokolható, viszonylag magas, 16-17%-os arányuk azonban összefüggésbe hozható a rendszer fenntartásában vállalt szerepükkel is.

A második kamara tagjainak legnépesebb csoportja a középrétegekből került ki (46-47%). A katonatisztektől az újságírókig szinte minden réteg képviselőit meg lehetett találni közöttük, nagy részük azonban földbirtokos, nyugalmazott tisztviselő, illetve egyéb értelmiségi, elsősorban tanár volt. A középosztály súlyának növekedése tehát a felsőházban is megfigyelhető, bár a változás inkább számszerűségében, mintsem politikai hatásaiban ragadható meg. Az új tagok többsége ugyanis az idősebb generációból került ki, melyet konzervatív világszemlélet és az arisztokrácia iránti tekintélytisztelet jellemzett. A felsőháznak három elnöke volt a korszak folyamán, és aligha véletlen, hogy mindegyik arisztokrata: báró Wlassics Gyula, gróf Széchenyi Bertalan és báró Perényi Zsigmond.

A felsőházi tagság társadalmi összetételében megfigyelhető valamiféle relatív nyitottság, mely összefüggött az intézmény reprezentatív jellegével. Az intézmény a korábbi főrendiházhoz képest jóval szélesebb alapokon nyugodott, ez a nyitottság azonban más szempontból zártságot jelentett. A második kamarában mindig a társadalom azon csoportjai rendelkeztek meghatározó súllyal, melyek a közélet bizonyos területén vezető szerepet töltöttek be. Érvényes ez a földbirtokos–tisztviselő csoportokra is, hiszen ők általában a helyi-regionális elitek fontos részét alkották. Vagyon, pozíció, szaktudás, korábban befutott politikai karrier: ezek voltak a kiválasztás leggyakoribb kritériumai. Az elitista jelleggel járó negatívumként említhető a társadalom alsóbb rétegeinek perifériára szorulása. A nagyipari munkásság teljesen hiányzott, a kisiparosoknak, kiskereskedőknek, valamint a társadalom legnépesebb osztályának, a parasztságnak pedig meg kellett elégednie néhány látszatpozícióval.

A második kamarát – némi leegyszerűsítéssel – a korszak folyamán végig a konzervatív politika támaszának tekinthetjük. Ebben nem elsősorban a pártpolitikai hovatartozás volt a mérvadó. A tagoknak többnyire olyan foglalkozásuk volt, olyan széles tevékenységi körrel rendelkeztek, amely idejük és energiájuk túlnyomó részét lekötötte, s emellett nem kívántak aktívan politizálni. „Programom nincs, politikus nem vagyok, de azt hiszem, nem is okvetlen szükséges, hogy a törvényhozás minden tagja politikus legyen” – hangoztatta bekerülése után Szentpéteri Kun Béla egyetemi tanár. Az intézmény konzervatív jellegét ennélfogva más tényezők biztosították. Sokan – mint például az egyházi képviselők vagy a pénzvilág vezetői – pozíciójuk, munkájuk révén kapcsolódtak valamilyen formában a kormányzathoz. Emellett, különösen a húszas években, a tagok többsége olyan idős, tapasztalt emberekből állt, akik lényegében a dualizmus időszakának liberális-konzervatív értékrendjében nőttek fel. Ez a generáció pedig egészében véve a bethleni konszolidáció támogatói közé tartozott.

A felsőház legtekintélyesebb, legbefolyásosabb tagjai – az intézmény egészére jellemző magatartásként – többnyire támogatásukról biztosították a kormányt, külön kérésre személyesen is exponálták magukat, de feltétlen lojalitást nem lehetett elvárni tőlük, s az ellenvélemény, a kritika jogát mindig fenntartották maguknak.

Funkció
A Bethlen-kormány, miután politikailag nem látta indokoltnak, a felsőház részére nem biztosított teljes egyenjogúságot. A törvény szerint csak kétszeri relatív, azaz halasztó erejű vétójoggal bírt, s ha a képviselőház továbbra is ragaszkodott a véleményéhez, akkor a javaslat törvényerőre emelkedését a felsőház nem akadályozhatta meg. Kivételt képezett ezalól a költségvetési javaslat, amelyet csak egyszer küldhetett vissza, és annak tételein nem módosíthatott.

A felsőház – szerkezetében és működésében igazodva a bethleni konszolidáció sajátosságaihoz – a konzervatív egyensúly-politika fontos részét alkotta. Politikai szempontból fő feladata az volt, hogy a szélsőséges irányzatokkal szemben egyfajta rendszerstabilizátorként működjön. Eszerint a felsőház az intézményes hatalommegosztás egyik biztosítéka, ami eredendően liberális gondolat. A bethleni konzervativizmus azonban nemcsak a különböző diktatórikus törekvéseket, hanem a demokratikus irányzatokat is az alkotmányos életre veszélyes szélsőségnek tekintette. A második kamarának emellett bizonyos érdekkifejező és kompromisszumteremtő funkciót is szántak. Ez azt jelentette, hogy olyan csoport- és rétegérdekek képviseletét kellett felvállalnia – elsősorban gazdasági vonalon –, amelyek megjelenítését a közvetlen választás alapján összeülő képviselőházban nem mindig lehetett biztosítani.

A felsőház legitimációs szempontból így is hátrányban volt a szélesebb társadalmi akaratot tükröző képviselőházzal szemben, amit az sem ellensúlyozott, hogy a tagság közel kétharmada szintén valamilyen választási eljárás révén vált törvényhozóvá. A felsőházat ezért olyan intézménynek szánták, amely tagjainak magas képzettsége, műveltsége folytán képes arra, hogy az egyes törvényjavaslatokkal szemben „alapos és szakszerű” bírálatot gyakoroljon. Zsitvay Tibor konzervatív politikus később így fogalmazta meg mindezt: „A felsőház inkább az elméleti és gyakorlati magasabb készültséget, a képviselőház az élettel, az emberek tömegeivel való szorosabb kapcsolatot jelenti.”

A felsőház felállítása utáni két év a viszonylagos nyugalom jegyében telt el. A világgazdasági válság és következményei azonban olyan változásokat indítottak el, amelyek jelentősen módosították a második kamara helyét a politikai intézményrendszeren belül. 1929-től rendkívül kiéleződtek a belső ellentétek – elsősorban agrárius–merkantil vonalon –, és mind több kritika hangzott el a Bethlen-kormány tevékenységével kapcsolatban.

Nagy kihívást jelentett a felsőház számára Gömbös Gyula miniszterelnöki székbe kerülése 1932-ben. A korábbi fajvédő politikust a tagok eleinte csak tartózkodással, idegenkedve fogadták, s programját gúnyos megjegyzésekkel kísérték. Idővel azonban az intézmény az „alkotmányvédelem” jelszavával mind határozottabb ellenállást tanúsított Gömbös diktatórikus törekvéseivel és egyéb reformterveivel szemben, jelezve egyúttal, hogy képes a rendszer és a kormány iránti lojalitást különválasztani. Kozma Miklós belügyminiszter 1935-ben már egyértelműen „ellenzéki hangulatú” felsőházról beszélt.

Gömbös halála után újabb funkciómódosulás következett be. Az őt felváltó kormányokat a felsőház többnyire bizalmáról biztosította, s a hangsúly átkerült a mind jelentősebb társadalmi támogatottságot és képviselőházi pozíciókat szerző szélsőjobboldallal való konfrontációra. Emellett felléptek annak érdekében is, hogy megakadályozzák a kormánypolitika jobbratolódását – felemás sikerrel. Az erélytelennek tartott Darányi Kálmán 1938 tavaszán bekövetkezett leváltásában a második kamarának jelentős szerepe volt. Imrédy Bélával szemben a második kamara már nem tudott ugyanolyan hatékonyan fellépni és a megbuktatásában sem volt komolyabb szerepe. A sors sajátos fintora, hogy az intézmény, igaz átmenetileg, éppen Teleki Pállal került súlyos konfliktusba, aki kormányfőként a legjobb eredményt tudta felmutatni a rendszervédelem terén. A felsőházi törvényhozók többsége ugyanis nem fogadta el a kormány törvényjavaslatát a zsidókérdésről, illetve azon jelentős módosításokat követelt. Teleki viszont ragaszkodott az eredeti javaslathoz, amely később második zsidótörvény néven vált ismertté, s végül kisebb kompromisszumok után a felsőház hátrált meg.

A változó politikai viszonyok következtében újabb alkotmányjogi reformokra is sor került. Részben így kívánták honorálni a felsőháznak a Gömbös-éra alatti magatartását, részben azon veszély miatt, amelyet konzervatív részről érzékeltek a titkos választójog immár elkerülhetetlennek tűnő bevezetése miatt. Az 1937. évi XXVII. tc. jelentős mértékben kibővítette a felsőház jogkörét. Az új törvény értelmében a második kamara kétszer küldhette vissza a törvényjavaslatokat a képviselőháznak, s ha ezután sem volt egyetértés a két ház között, akkor az adott kérdésről együttes ülésen titkos szavazással kellett dönteni. További változás volt, hogy a harmincas évek második felétől a vezető szerep az intézményben mindinkább bethlenista politikusok kezébe került, akik közül sokan szereztek tagsági jogot: Ráday Gedeon, Prónay György, Schandl Károly, sőt 1939-ben Bethlen István is.

A második kamara politikai súlya – felépítéséből fakadóan – nemcsak jogkörén alapult, hanem külső támogatottságától is függött. A helyzet ebből a szempontból nem alakult kedvezően. Az arisztokrácia, a nagytőkések és a hozzájuk kapcsolódó, általában idősebb középosztályi csoportok a támadások kereszttüzébe kerültek. Mind több jel mutatott arra, hogy szükség volna a felsőház társadalmi összetételének módosítására, bizonyos fokú demokratizálására. Erre viszont a mértékadó politikai körök nem vállalkoztak, féltve a testület konzervatív jellegét.

A második világháború kitörése után tovább nőtt a végrehajtó hatalom befolyása a törvényhozásra, így a felsőház működése erősen behatárolódott. A kormány egyre gyakrabban kérte törvényjavaslatainak sürgősséggel történő elfogadását, így az ülések sokszor teljesen formálissá váltak. Az intézményre ennél is bénítóbban hatott, hogy a rendszer megőrzésének esélyei a háború előrehaladtával egyre jobban csökkentek. A tagság politikai aktivitása a második kamara keretein belül jobbára kimerült abban, hogy nemtetszésének adott hangot a jobbratolódás folyamatát illetően. Ugyanakkor támogatták azokat a kormányzati erőfeszítéseket – főleg Kállay miniszterelnöksége alatt –, amelyek ennek a tendenciának a fékezésére, a német kapcsolat lazítására irányultak.

A felsőház a német megszállás után értékelhető törvényhozói munkát már nem végezhetett, sőt saját tagjait sem tudta megvédeni. A tagok magatartására általában a passzív ellenállás vált jellemzővé. Végül 1944. november 3-án alig 50 tag jelenlétében a felsőház teljes vezérkara – elnök, alelnökök, jegyzők – lemondott tisztségéről. Ezzel működése gyakorlatilag megszűnt, jóllehet a nyilas Rátz Jenő elnöklete alatt még próbálkoztak az intézmény fenntartásával.



Add a Facebook-hoz
Leggyakoribb címkék:
Nőtörténet (105) | Alkotmány (58) | Horthy-kor (42) | Közjogi (31) | Államtörténet (30) | Európa (29) | Béke (24) | Habsburg (22) | Középkor (18) | Prostitúció (18) | Igazságszolgáltatás (16) | Ókor (14) | Gender (14) | Erdély (13) | Trianon (13) | 1848-49 (12) |
Legnépszerűbb címkék:
Nőtörténet (105) | Horthy-kor (42) | Prostitúció (18) | Államtörténet (30) | Alkotmány (58) | Középkor (18) | Habsburg (22) | Ókor (14) | Trianon (13) | Európa (29) | Közjogi (31) | Erdély (13) | Igazságszolgáltatás (16) | Osztrák–Magyar Monarchia (10) | Gender (14) | Béke (24) |

Kiadja a Rubicon-Ház Bt. | Felelős kiadó: Rácz Árpád | 1161 Budapest, Sándor u. 60. | Telefon: 402-1848 | Fax: 402-1849
Minimum felbontás: 1024 x 768 | Kivitelezés: Civertan Bt.