2017. szeptember 20.

A Horthy-rendszer jellegéről. Elitizmus, tekintélyelv, konzervativizmus

Szerző: Romsics Ignác

Fasizmus vagy demokrácia? Diktatúra vagy parlamentáris váltógazdaságon alapuló többpárti jogállam? A Horthy-rendszer jellegével kapcsolatban ezek a kérdések fél évszázad óta újra és újra felmerültek, s nem állítható, hogy a válaszok mindig meggyőzőek lennének. A higgadt és szaktudományos értékelések mellett gyakran még ma is találkozhatunk szélsőséges és szubjektív véleményekkel. Pedig a Horthy-rendszer nem volt sem ez, sem az. Igazi sajátossága ugyanis éppen átmenetiségében, elegyességében áll, amit a nemzetközi szakirodalom az autoriter jelzővel illet.

A Tanácsköztársaság 1919. augusztusi bukása után három jelentős politikai erő küzdött a hatalomért Magyarországon: a demokraták, a jobboldali radikálisok és a konzervatívok.

Két pólus között
A demokratizálás programját leghatározottabban és legegyértelműbben a Magyarországi Szociáldemokrata Párt képviselte. A párt 1919. augusztus 24-ei, újjáalakuló kongresszusa olyan reformista út mellett foglalt állást, amely – Garami Ernő megfogalmazása szerint – ”egy kapitalista állam keretén belül” jelent ”demokratikus és haladó politikát”. Talán kevésbé harcosan és következetesen, de ugyancsak a demokratikus államberendezkedés kialakításáért küzdöttek azok a kis- és középpolgári, valamint értelmiségi csoportok is, amelyek kisebb részben a keresztényszocialista mozgalomba tagozódtak, nagyobbrészt a Vázsonyi Vilmos és Rassay Károly vezette liberális-demokrata pártok bázisát alkották. A progresszió városi erőitől elkülönülten, ám ugyancsak demokratikus program alapján politizált a kisgazdapárt Nagyatádi Szabó István körül csoportosuló – döntően paraszti, kisebb részben pedig értelmiségi – szárnya is.

A demokratikus erők ellenpólusát a forradalmak alatt megerősödött jobboldali radikális csoportok alkották. Szemben a szociál-, liberális- vagy agrárdemokratákkal, a szélsőjobboldali radikalizmus hívei nem a háború előtti parlamentáris szisztéma demokratizálására, hanem a parlamentarizmus felszámolására, illetve korlátozására s centralizált központi hatalom, sőt többen közülük kifejezetten diktatúra létrehozására törekedtek. Ennek megfelelően ezeket az irányzatokat antiliberalizmus és intolerancia jellemezte az általános politikai jogok és a közszabadságok tekintetében is. Céljaik és követeléseik között szerepelt többek között az internacionalista eszmeiségű munkásszervezetek felszámolása, a ”destruktív”, vagyis szociáldemokrata és liberális-demokrata sajtó ”megrendszabályozása”, valamint a zsidóság elleni hathatós fellépés (legszélsőségesebb esetben a zsidók kitelepítése Magyarországról). A jobboldali radikalizmus az 1920-as évek elején nem rendelkezett saját párttal. Hívei közül sokan tartoztak az újonnan szerveződő nemzeti hadsereg tisztikarához, ők adták egy-két új paramilitarista társadalmi egyesület (MOVE, ÉME) tagságának többségét, s megtalálhatók voltak a keresztényszocialisták között, sőt a Kisgazdapárton belül is. Vezérüknek eleinte Horthy Miklóst, a nemzeti hadsereg főparancsnokát tekintették, aki 1920 márciusától az ország kormányzója lett. 1921–22-től, miután Horthy eltávolodott tőlük, többségük egyre inkább Gömbös Gyula mögé sorakozott fel.

A két pólus között a forradalmak előtti hagyományos uralkodó elit, a nagybirtok és a nagytőke reprezentánsai helyezkedtek el. Néhány szükségszerűnek vagy elkerülhetetlennek ítélt (részben demokratikus, részben autoritatív jellegű) változtatástól eltekintve ők lényegében a forradalmak, illetve a háború előtti politikai berendezkedéshez, tehát egy alapjaiban polgári liberális jellegű parlamentáris rendszerhez kívántak visszatérni. Legfontosabb ismertetőjegyük ebben az értelemben a konzervativizmus volt. Jellegzetesen konzervatív, saját nagy párttal szintén nem rendelkeztek, hanem a különböző – részben agrár, részben katolikus jellegű – gyűjtőpártokban igyekeztek befolyásra szert tenni.

A külső és belső tényezők együttes hatására a Tanácsköztársaság bukása utáni hatalmi harcból - lényegében már 1920–21-re - a konzervatívok kerültek ki győztesen, pontosabban a konzervatívok azon csoportja, amely a sok szempontból új helyzetben a legnagyobb adaptációs készségről tett tanúbizonyságot. E csoport államról és kormányzati rendszerről vallott felfogása leginkább Bethlen István nézeteinek bemutatásával jellemezhető, aki mint kormányelnök 1921-től 1931-ig, a kormánypárt vezetőjeként pedig 1922-től 1932-ig állt a magyar politika kormányrúdja mellett.

Konzervatív demokrácia
Gróf Bethlen István világ- és társadalomképe, valamint politikai gondolkodása a 19. századi konzervatív-liberális vagy más néven nemesi liberális eszmekörben gyökerezett. A 19. század közepi polgári átalakulásról, a különböző feudális előjogok megszűnéséről – ezen belül a rendi országgyűlés és a dikaszteriális kormányrendszer népképviseleten alapuló parlamenttel és a parlamentnek felelős kormánnyal való felváltásáról – pályájának minden szakaszán pozitív előjellel nyilatkozott. Helyeslés és elismerés dominált az 1848–49-es forradalmat és szabadságharcot követő ”liberális korszakkal” foglalkozó értékeléseiben is. Határozottan szemben állt azonban mindazokkal a törekvésekkel, amelyek ezt a 19. században kialakult politikai berendezkedést – akár a szabadságjogok radikális kiterjesztése, akár azok megszüntetése révén – alapvetően megváltoztatni kívánták.

A 19. századi liberalizmus fogalomtárában és gyakorlatában a ”népképviselet” az össztársadalom vagyoni és műveltségi szempontból élenjáró rétegei számára jelentette a politikai érdekérvényesítés lehetőségeinek biztosítását. A nyugat-európai országokban ezek a rétegek az első világháború előtt az összlakosság 15-30%-át alkották, Magyarországon viszont mindössze 6%-ban szabták meg a választásra jogosultak körét. Ez azt jelentette, hogy a magyar arisztokrácia és birtokos nemesség politikai vezető szerepe – feudális előjogainak felszámolása ellenére – továbbra is megmaradt. Ezt a vezető szerepet, illetve ezt a politikai rendszert a 20. században kommunista-szocialista, jobboldali radikális-fasiszta és demokrata irányból fenyegette veszély. Bethlen – ha nem is azonos mértékben – mindegyiknek ellensége volt. A kommunizmusnak, amelyet leginkább gyűlölt, és a végcélját tekintve azzal időnként közös nevezőre hozott szociáldemokráciának azért, mert a magántulajdon, azaz a kapitalista termelési rend megszüntetésére törekedtek. A jobboldali radikális, majd később fasiszta áramlatoknak elsősorban a parlamentarizmus felszámolása s a diktatórikus kormányzati formák bevezetése miatt. A liberalizmusból kinövő demokrata irányzatoknak pedig azért, mert azok – bár parlamentáris eszközökkel és a magántulajdon elve alapján – a ”tömeget”, a ”holt számot” tervezték úrrá tenni a nemzet felett.

Bethlen felfogása szerint egy ország irányítására a kellő vagyoni alappal, továbbá ”fejlett nemzeti öntudattal és nemzeti érzéssel” rendelkező rétegek hivatottak. Ezért – noha a korlátozott mértékű jogkiterjesztés szükségességét 1918 után maga is fel- és elismerte – az első világháború után kialakuló parlamentáris demokráciákat (”tömegdemokrácia”) elvetette, s magát az ”irányított demokrácia”, ”konzervatív demokrácia”, illetve ”fontolva haladás” hívének vallotta. ”Mi – jelentette ki kormányelnökként 1922 tavaszán – demokráciát akarunk, de nem a nyers tömegek uralmát, mert azok az országok, ahol a tömegek uralma vált úrrá az egész nemzet felett, a pusztulásnak vannak kitéve.” Ezen ”irányított demokrácia” természetes vezető erejének mindenkor az arisztokráciát és a birtokos nemességet tekintette, amelyek – mint írta – vagyoni és műveltségi helyzetüknél fogva a ”legtöbb ellenállóképességgel bírnak […] minden nyomással és felforgatással szemben”. Elismerte ugyan, hogy az élenjáró nyugat-európai országok adekvát kormányzati formája a parlamentáris demokrácia, ám ehhez mindig hozzátette, hogy az elmaradottabb európai régiókban (így Magyarországon is) egyelőre még hiányoznak azok a feltételek, amelyek egy szélesebb társadalmi alapozottságú politikai demokrácia működőképességét szavatolhatnák.

Az 1920-as években kialakított s kisebb módosításokkal lényegében 1944 tavaszáig, tehát Magyarország német megszállásáig fennmaradó két világháború közötti magyar állam- és kormányzati rendszer igen nagy mértékben Bethlen felfogásának a lenyomata volt. A továbbiakban ennek az állam- és kormányrendszernek a legfőbb jellegzetességeit fogom bemutatni négy aspektusból: törvényhozás, az államfő jogállása, kormányzati hatalom, szabadságjogok.

A magyar úr

"A múlt század negyvenes éveiben, amikor Széchenyi élt és kűzdött nemzetéért, a magyar arisztokrácia a legfényesebb tehetségeket adta a nemzetnek. Maga Széchenyi is arisztokrata volt és soha sem is tagadta meg mivoltát. De a lennagyobb magyar mellett ott látjuk e korban egész sorát a magyar főnemesi nagy tehetségeknek. Batthyány Lajos mellett ott látjuk kora egyik legnagyobb szónokát, és Széchenyi barátját, Wesselényi Miklóst, a publicisták és írók között báró Eötvös Józsefet, Jósika Miklóst, báró Kemény Zsigmondot, a történészek között Teleki Józsefet, a diplomaták sorában Andrássy Gyulát, Teleki Lászlót,stb

A magyar arisztokrácia és birtokosnemesség ma is, dacára annak a pusztításnak, amelyet soraiban az 1918. évi összeomlás és az azt követő idők válságai végeztek, az ország legvagyonosabb, legfüggetlenebb, legműveltebb, nyelvismereténél fogva megfelelő külföldi összeköttetések felett rendelkező és tágabb látókörrel bíró rétegeihez tartozik, amely legtöbb ellenállóképességgel bír, ennélfogva minden nyomással és felforgatással szemben, jöjjön az felülről, a hatalom polcáról, jöjjön az alulról, a demagógia terrorjának eszközeit használva. Családi tradíciói folytán nagy többsége évszázadok óta összeforrott a nemzet életérdekeivel. Fennállása és részvétele tehát a közügyek intézésében a nemzet jövője és egészséges fejlődése, a közélet stabilitása szempontjából egy erős garancia és mindenképpen óhajtandó, mert szerepét mások ma még ugyanolyan képességekkel betölteni nem tudnák. Félretolni, mégpedig egészen félretolni, mert erről van szó és nem arról, hogy a vezetés kizárólag magának arrogálhatná, csak azért, mert emberi irigység, osztálygyűlölet és politikai elfogultság nyelvét öltögeti reá, lehet egyeseknek önző érdeke, de egészen biztosan nem magyar érdek.

Igenis, a Magyar Panteon a jövőben is nyitva áll a magyar úr számára, de csakis az olyan igazi magyar úr számára, aki nem címére és pénzére lehet csak büszke, nem arra, amit ősei míveltek, hanem mint Széchenyi István, büszke arra a jóra lehet, amit nemzetével maga tesz, büszke arra lehet, hogy lélekben és testben összeforrott nemzetének minden érdekében és bátran s férfiasan szemébe mondja nemzete igazát mindenkinek, járjon ki érte üldöztetés, a legmagasabb polcról, vagy sárral és piszokkal dobálja meg érte az utcai demagógia és nyelvét öltögessék reá a zsurnalisztikának lezüllött része vagy a polotikai prostituáltak azon hada, amely az olcsó népszerűségnek hízeleg a fórumon."

Gróf Bethlen István: Széchenyi emlékbeszéd. Budapest, 1932.

A törvényhozó hatalom
Az állami szuverenitás legfőbb letéteményese és az ország törvényhozó szerve 1920-tól 1926-ig a nemzetgyűlés, 1927-től a kétkamarás országgyűlés volt. Az 1920–22-es I. nemzetgyűlést az ország felnőtt lakosságának 75, összlakosságának pedig 40%-a választotta titkos szavazással. Ennek jogi alapja az 1919. november 17-ei ún. Friedrich-féle választójogi rendelet volt, amely a választásra jogosultság alapfeltételei szempontjából kisebb változtatásoktól eltekintve lényegében megegyezett az 1918–19-es polgári demokratikus forradalom választójogi törvényével. Nyugat- és Észak-Európában, továbbá Ausztriában és Csehszlovákiában ugyanekkor az összlakosság 45-60%-a, néhány katolikus országban (Franciaország, Svájc, Olaszország), továbbá Belgiumban és Lengyelországban 25-35%-a, a Balkánon pedig 20-25%-a rendelkezett választójoggal. Az 1918 előtti magyar választójoghoz képest a 75, illetve 40%-os arány nagy előrelépést jelentett. Ennek következtében a törvényhozó testület társadalmi összetétele – a nemzeti hadsereg néhány különítményének terrorja és a Szociáldemokrata Párt bojkottja ellenére – demokratizálódott. Az 1910-es képviselőházhoz viszonyítva a nagy- és középbirtokosok aránya 36%-ról 15%-ra, az arisztokratáké pedig 15%-ról 5%-ra csökkent. A parasztbirtokosok aránya ezzel szemben 1%-ról 15%-ra emelkedett. A liberális-demokraták a képviselői helyek 7-8%-át szerezték meg. Bethlen felfogása szerint ez már ”tömeguralom” volt, ezért 1922 tavaszán rendeleti úton új választójogot léptetett életbe. Ennek alapján a választók összlakossághoz viszonyított aránya 40%-ról 28%-ra csökkent, s a választók mintegy 80%-a a továbbiakban nyíltan szavazott. A nyílt szavazás példa nélkül állt a korabeli Európa parlamentáris országaiban. Eredményét jól mutatják az alábbi adatok: a nagy- és középbirtokosok aránya a II. nemzetgyűlésben már 20%-ra, az 1927–31-es képviselőházban pedig 23%-ra emelkedett. A parasztbirtokosok részesedése ezzel szemben 7, majd 3%-ra csökkent, miközben a magyar agrárlakosság össztársadalmon belüli aránya még mindig felülmúlta az 50%-ot.

A választójog megváltoztatásával egyidejűleg Bethlen az addigi pártstruktúrát is átalakította. 1922 folyamán mindkét nagy pártot, a Független Kisgazdapártot és a Keresztény Nemzeti Egyesülés Pártját is sikerült felbomlasztania, illetve egybeolvasztania. Az új kormánypárt, amelyet 1932-ig közkeletű nevén Egységes Pártnak neveztek, az 1922-es választásokon – jelentős részben az ismertetett választási rendszernek köszönhetően – az összes mandátum 58%-át, 1926-ban 69%-át, 1931-ben 64%-át szerezte meg. Utóda, a Nemzeti Egység Pártja 1935-ben a mandátumok 69%-át, az ezt követő Magyar Élet Pártja pedig 1939-ben 73%-át mondhatta magáénak. A Szociáldemokrata Párt viszont a képviselői helyeknek 1922-ben 10%-át, 1926 és 1931-ben 6-6%-át birtokolta. Ezt követően még ennél is kevesebbet. A liberális-demokrata képviselők aránya 1922 után mindig 5% alatt maradt.

Bethlen, illetve utódai kezébe ezzel igen jelentős hatalom került. Párt- vagy kormányelnöki diktatúráról azonban ennek ellenére sem beszélhetünk. A miniszterelnök hatalmát korlátozó számos tényező közé tartozott a parlamenti ellenzék, amely állandó – s lényegében nem, vagy csak alig korlátozott – kritikát gyakorolt a kormánypolitika fölött. További korlátozó tényező volt a kormányzó párt is, amely neve ellenére valójában sohasem vált egységessé, hanem mindig több frakcióból állt. A konzervativizmus különböző árnyalatait magába foglaló és a többséget adó centrum mellett eleinte Nagyatádi parasztdemokrata csoportjának maradéka, majd az 1920-as évek közepétől egy 10-12 fős liberális blokk alkotta a kormánypárt baloldalát. Az Egységes Párt jobbszárnyán pedig – 1923-as kiválásukig, majd 1928-as visszatérésük után ismét – Gömbös Gyula és mintegy féltucatnyi jobboldali radikális híve helyezkedett el. Az 1930-as években ez a helyzet annyiban változott, hogy a kormánypárton belüli különböző jobboldali radikális csoportok egyre inkább megerősödtek, a liberálisok viszont fokozatosan kiszorultak. Így az eredetileg centrumot alkotó konzervatívok, akiknek száma és befolyása 1935 után folyamatosan csökkent, egyre inkább a a párt balszárnyára kerültek.

Különböző döntéseikben és a törvényelőkészítés folyamatában a kormányoknak bizonyos mértékig mindezekre a csoportokra, illetve e csoportok által képviselt nagy- és középtőkés, nagy- és középbirtokos, középosztálybeli és birtokos paraszti érdekekre tekintettel kellett lenniük. A parlamentáris demokráciák törvényhozó testületeire jellemző érdekérvényesítő tevékenység a magyar parlamentáris gyakorlatban ily módon jórészt már a kormánypárt értekezletein lezajlott. Ezeket a döntéseket a jobb- és baloldali parlamenti ellenzék bírálhatta, megváltoztatásukra azonban csak igen ritkán adódott lehetősége.

Az 1920–22-es és az 1922–26-os képviselőházak ideiglenes jellegű nemzetgyűlésként működtek. Az 1918 előtti országgyűlés második kamarájának, az ún. főrendiháznak az utódaként 1927-ben a kormányzat új felsőházat szervezett. Ennek szerepe az volt, hogy a mindenkori közhangulatot bizonyos mértékben a választójog korlátozása ellenére is tükröző képviselőházzal szemben a törvényhozás konzervativizmusának folyamatosságát biztosítsa. Ezt a felsőház szervezési elvei garantálták, így a közép- és nagybirtokosok, az állami főtisztviselők, valamint az egyházi személyek mindig a tagok abszolút többségét adták. A parasztság képviselete viszont csak 2-3% között mozgott, az iparosoké pedig még a 2%-ot sem érte el. Igaz, az utóbbi két kategóriának az 1918 előtti főrendiházban egyáltalán nem volt képviselete. Az 1918 előtti helyzethez képest lényeges változásnak tekinthető, hogy az arisztokraták részesedése 77%-ról 20-23%-ra csökkent, a keresztény középosztály képviselete pedig jóval dominánsabbá vált.

A felsőházat a képviselőházhoz hasonlóan megillette a törvénykezdeményezés joga. Ha a képviselőház által elfogadott törvényjavaslatokat nem találta megfelelőnek, két ízben is új javaslat elkészítését kezdeményezhette. Vétójoggal azonban nem rendelkezett, azaz a képviselőház végső soron a felsőház hozzájárulása nélkül is az államfő elé terjeszthette a törvényjavaslatokat.

A törvényhozás fentiekben jellemzett mechanizmusa az 1930-as években két ponton változott. 1937-ben kiterjesztették a felsőház jogkörét: a képviselőház a továbbiakban már kétszeri sikertelen egyeztetés után sem terjeszthette javaslatait jóvágyás végett az államfő elé. Ehelyett a két ház együttes ülésen, titkos szavazással döntött a javaslat sorsáról. A képviselőháznak mindössze annyi előnye maradt, hogy létszáma valamelyest mindig meghaladta a felsőházét.

A másik változás a nyílt szavazás megszüntetése és a titkosság általánossá tétele volt 1938-ban. Ezt a konzervatív kormányzat jobb- és baloldali ellenzéke egyaránt követelte, s az ország legfőbb külpolitikai patrónusa, Németország is elvárta. Ennek nyertese azonban – a baloldal várakozására rácáfolva – kizárólag a nyilas és nemzetiszocialista szélsőjobboldal lett, amely 49 mandátumával (kb. 20%) csaknem megnégyszerezte korábbi képviselőházi helyeinek számát. A szociáldemokrata képviselők száma ugyanakkor 5-re olvadt. Igazolódott tehát a konzervatívok aggodalma, akik éppen ilyen változástól tartva kezdeményezték és vitték keresztül 1937-ben a felsőház jogkörének kiterjesztését.

Az államfő jogállása
Az ellenforradalom a forradalmi kor legtöbb más tervével és intézkedésével együtt a köztársasági államformát sem vállalta, hanem a királysághoz tért vissza (1920. évi I. tc.). Az ország államformája IV. Károly 1921. november 6-ai – a nyugati hatalmak és a kisantant által kikényszerített – detronizációja után is királyság maradt. Az államfő, az 1920. március 1-jén ideiglenes jelleggel (a király helyettesítésére), ám meghatározatlan időre megválasztott kormányzó jogkörét a nemzetgyűlés a kor ”középerős” köztársasági elnökeinek jogállásához hasonlóan szabályozta. A nemzetgyűlés, majd később országgyűlés által alkotott törvények a kormányzó szentesítése nélkül léptek életbe. A törvényjavaslatokat mindössze egyszer küldhette vissza további ”megfontolás” végett. Ha az így visszaküldött törvényt a nemzet-, illetve az országgyűlés változatlanul fenntartotta, akkor a kormányzó 15 napon belül köteles volt azt kihirdetni. A kormányzó követeket küldhetett és fogadhatott, s – a parlamentnek felelős minisztérium útján – szövetségeket és szerződéseket köthetett külhatalmakkal.

”Legfőbb Hadúrként” viszont Horthy döntő befolyással bírt a hadseregre. A honvédség vezérletét, vezénylését és belső szervezetét illető ügyekben lényegében szabadon rendelkezhetett. A mindenkori vezérkari főnök is közvetlenül az ő alárendeltje volt. Kivételes esetben, így ”közvetlen fenyegető veszély esetében” ”a Nemzetgyűlés késedelem nélkül kikérendő utólagos hozzájárulása mellett” elrendelhette a hadsereg bevetését az ország határain kívül. Hadüzenethez, békekötéshez és a hadseregnek az ország határain túlra vezényléséhez azonban már a törvényhozás hozzájárulására volt szükség.

Eltérően az 1918 előtti császári és királyi kiváltságoktól, a kormányzó nemességet nem adományozhatott, főkegyúri jogokat (főpapok kinevezése, egyházak felügyelete) nem gyakorolhatott, általános kegyelmet nem adhatott. Meghatározott korlátok között joga volt a nemzet-, illetve az országgyűlés elnapolására (30 napra), berekesztésére és feloszlatására, ám az utóbbi esetben új választásokat kellett kiírnia. Törvény- vagy alkotmánysértés esetén viszont a törvényhozó testület felelősségre vonhatta. A kormányzó tehát diktátori vagy királyi hatalmat elvileg nem gyakorolhatott.

A kormányzói gyakorlat persze nem volt teljesen összhangban a törvény szellemével. Szokássá vált például, hogy a fontosabb törvényjavaslatokat a kormány már előzetesen, a parlamenti vita előtt bemutatta Horthynak. Ez az uralkodók előszentesítési jogára emlékeztetett. Bethlen 1921-es kormányra kerülését követően azonban a kormányzó ezzel együtt is sokkal inkább legfelső reprezentatív méltóságként, semmint a mindennapi politika operatív tényezőjeként vett részt a közéletben.

Horthy Miklós 1920-ban kialakított jogköre az 1930-as években több lépésben bővült. Az 1933. évi XXIII. tc. biztosította számára az országgyűlés korlátlan időre szóló elnapolásának a lehetőségét. Az 1937. évi XIX. tc. pedig megszüntette az országgyűlésnek azt a jogát, hogy alkotmánysértés vagy törvényszegés esetén a kormányzót felelősségre vonhassa. Ugyanez a törvény intézkedett a kormányzó ”relatív vétójogának” kiterjesztéséről a törvényhozással szemben. A törvényjavaslatokat eszerint már nem egyszer, hanem kétszer küldhette vissza, s kihirdetésüket nem 60 napig, hanem 12 hónapig halaszthatta. Lehetőséget kapott utódjának ajánlására is.

A kormányzói jogkör ilyen mértékű – az ”erős” köztársasági elnök, illetve az alkotmányos király jogállásához hasonlítható – kiterjesztése mögött sokan egyfajta kormányzói diktatúra megalapozásának szándékát sejtették. Valójában azonban nem erről volt szó, hanem a kül- és belpolitikai okok miatt előállt szélsőjobboldali veszéllyel szembeni alkotmányos ellensúlykeresés egyik formájáról. Ugyanakkor igaz, hogy a kormányzóság néhány munkatársa és Horthy családjának egy-két tagja ezt a helyzetet 1941–42-ben dinasztiaalapításra is fel akarta használni. Ezek a meg-megújuló törekvések azonban a konzervatív uralkodó körök ellenállása miatt rendre meghiúsultak. Pontosabban csak annyiban bizonyultak eredményesnek, hogy 1942. február 19-én az országgyűlés két háza kormányzóhelyettessé választotta Horthy idősebb fiát, Istvánt. Ennek jelentőségét viszont nagyban csökkentette, hogy alig fél év múlva, 1942. augusztus 20-án Horthy István repülőszerencsétlenség következtében életét vesztette, s új kormányzóhelyettest nem választottak.

A tekintélyelv

"[…] a tekintély elvét, mint önként értetődőt ne önkényként alkalmazzuk, de úgy, hogy ne a számszerűség döntsön a kérdésekben, hanem az arra hivatott és arra jogosult tekintély – tehát nem numerantur, hanem ponderantur – és pedig vélemények és ellenvélemények meghallgatása után, megfontoltan és alaposan.

Azután: hogy a tekintélyi elv erősebben adagoltassék, de úgy, hogy azt az első történelmi szellő el ne seperje. Ez világos, mert nem szabad olyant alkotnunk, ami azután labdajáték tárgyává lesz, amit a nemzet történelmi érzéke az első szóra elfúj és amely után hoz valaki más egy másik javaslatot és azt is elfújják. A zsidótörvénnyel és a földreformmal sem jó játszani, de az alkotmánnyal azután igazán nem jó.

A tekintélyuralmat bizonyos mértékben ki kell fejleszteni, mert különben nem lesz komolyság, ha nagyon szerte beszélünk. De a magyar néplélek ma nem egységes egy tekintélyuralom befogadására. Az én véleményem szerint a nagy többség és a nemzet tősgyökeres része egyáltalában nem fogadná azt el teljes mivoltában, mint életformát, különösen nem mint jogi formát; csak a véréből és gondolkodásából eredő tekintélyt hajlandó elfogadni, a született tekintélyt, aminthogy egyébiránt máshol is születik a tekintély és az ember nem törvényben csinálja. Ezt csak a nemzet felfogásával egyértelműen lehet csinálni."

Gróf Teleki Pál: Magyar politikai gondolatok.Budapest, 1941. Sajtó alá rend. Kovrig Béla

A kormányzati hatalom
A mindenkori miniszterelnököt s a miniszterelnök javaslata alapján a minisztereket is a kormányzó nevezte ki. 1919 augusztusa és 1944 vége között összesen 15 kormányfő költözhetett a magyar királyi miniszterelnöknek és családjának otthont adó budavári Sándor-palotába, közülük gróf Teleki Pál két alkalommal is. Átlagosan nem sok, alig több mint másfél évet töltöttek a kétszintes klasszicista épületben. Ám ez az átlag nagy különbségeket takar. Peidl Gyula szociáldemokrata politikus 1919 augusztusában például mindössze 6 napig vezette a kormányt, Bethlen István viszont több mint tíz évig. Zavaros, átmeneti időkben, így például 1919–20-ban és 1944–45-ben néhány hónapos kormányok váltogatták egymást, míg a konszolidáltabb időszakban hosszabbra nyúlt egy-egy kabinet hivatalban töltött ideje.

A miniszterelnökök életkorát is meghatározta az adott helyzet. Átmeneti időkben fiatalabbak, harminc-negyven évesek, a konszolidáltabb periódusokban idősebbek, negyven-ötven, sőt hatvanévesek kerültek a kormány élére. A 15 kormányfő közül egyedül Simonyi-Semadam Sándor született a kiegyezés előtt, a többiek a század utolsó három évtizedében. Így többségük a millenniumi Magyarország illúzióktól terhes világában szocializálódott, s az első világháborút már felnőttként élte meg. A legfiatalabbak – Imrédy Béla, Bárdossy László, Lakatos Géza és Szálasi Ferenc – vagy a világháború kezdetén, vagy alatta fejezték be tanulmányaikat.

A magyar felsőoktatási struktúrának és a kor szokásainak megfelelően legtöbben közülük – összesen kilencen – a budapesti egyetem állam- és jogtudományi karát látogatták. Négyen katonai, pontosabban vezérkari pályát tudhattak maguk mögött, míg ketten (Peidl Gyula szakmunkás és Huszár Károly tanító) nem végeztek felsőfokú tanulmányokat. A jogi és államtudományi diplomával rendelkező miniszterelnökök körében nem volt ritka, hogy második diplomát is szereztek, vagy legalábbis egy másik egyetemet vagy főiskolát is látogattak (általában gazdasági jellegűt). Az pedig szinte szabálynak számított, hogy külföldi egyetemeken is megfordultak. Németül így mindegyikük, még a munkásvezér Peidl is jól beszélt, de többen közülük angolul és franciául is tárgyalóképesek voltak.

A 15 miniszterelnök közül származása szerint három arisztokrata, öt köznemes és hat közrendű volt. (Gömbös Gyula hovatartozása bizonytalan; ő vagy a köznemesek, vagy a közrendűek számát növelte.) Az 1867 és 1918 közötti időszakhoz képest, amikor a 16 kormányfő közül hét gróf, három báró, három, pedig dzsentri volt, ez jelentős társadalmi demokratizálódást jelent.

A kormány hatáskörét és felelősségét illetően az 1848. évi III. tc. maradt érvényben. Ennek értelmében a kormány az országgyűlés által alkotott törvények keretei között s a jóváhagyott költségvetés alapján működött úgy, hogy a mindenkori törvényhozó testületnek politikai és jogi felelőséggel tartozott. Az adott választási rendszer miatt azonban a gyakorlatban ez csak korlátozottan érvényesülhetett. Az ellenzéki pártok bírálhatták a kormányt vagy obstrukciót kezdhettek ellene, sőt kezdeményezhettek és keresztülvihettek miniszterek elleni jogi vizsgálatot is. A kormány általános irányvonalának leszavazására vagy a kormány megbuktatására azonban az adott parlamenti erőviszonyok mellett csak akkor volt mód, ha a kormány politikáját a kormánypárti képviselők legalább harmada is ellenezte. Erre egészen 1939-ig, a kormányzati rendszer antiparlamentáris jellegű átépítésére törekvő Imrédy Béla megbuktatásáig nem volt példa. A központi végrehajtó hatalmat megjelenítő kormány szerepköre ily módon túlnőtt azon, amit a klasszikus parlamentarizmus elvei megengednek, illetve a demokratikus országok gyakorlatában megszokott volt.

A rendeleti kormányzás a válságos időszakokban vált különösen meghatározóvá: 1919–20-ban, 1931–32-ben s végül – elkerülhetetlenül – a háború alatt. Ám a parlamentáris jogállamiság keretei egészen a német megszállásig megmaradtak, s az, hogy a végrehajtó hatalom teljesen maga alá gyűrje a törvényhozó hatalmat, addig fel sem merült.

A helyi végrehajtó hatalmat a központi kormányzat – a 19. század második felében kiépített polgári államberendezkedés intézményrendszerét átvéve – a két világháború között is az államigazgatás ún. kihelyezett szakigazgatási szervein, tehát saját közegein (adóhatóságok, tanfelügyelőségek, ügyészségek), valamint a helyi önkormányzatokon, illetve ezek tisztviselőin keresztül gyakorolta. A helyi önkormányzati szerveknek két pillére volt: a vármegye és a törvényhatósági jogú város. (Alsóbb szinten a rendezett tanácsú város, illetve a község.) A vármegyei és városi törvényhatóság élén a kormány által kinevezett és az összállami érdekeket képviselő főispánok álltak, akik hagyományosan igen széles jogkörrel rendelkeztek. A törvényhatóságok fontos belügyeiben (szociálpolitika, közegészségügy, közlekedés, közművelődés, népoktatás, közrend) elsősorban mégis az ún. választott testületek döntöttek. Legfontosabb volt ezek közül a törvényhatósági bizottság, amelynek hatáskörébe tartozott például a költségvetés megvitatása és a tisztségviselők megválasztása.

A vidéki törvényhatósági bizottságok tagjainak fele 1918 előtt automatikusan a legtöbb adót fizetők, tehát a leggazdagabb emberek közül került ki (virilizmus). A tagok másik felét a választójoggal rendelkező lakosság választotta. A századelőn s különösen a forradalmak után két szempontból vetődött fel a közigazgatási szervezet reformjának kérdése. A baloldal a virilizmus eltörléséért és a választójog kiterjesztéséért, tehát a közigazgatás demokratizálásáért harcolt. Az államigazgatás szakemberei ugyanakkor az autonómiák nehézkességét és szakszerűtlenségét kifogásolták. A kormányzat az utóbbiak érvelését fogadta el. A vármegyei és városi autonómiák működési elveit újraszabályozó 1929. évi XXX. tc.-ben ennek megfelelően a szakszerűsítő-központosító vonások domináltak. Bár a virilisták arányát a törvény 50%-ról 40%-ra csökkentette, ez egyáltalán nem tekinthető jogkiterjesztésnek, mert a választható tagok száma ugyanilyen arányban csökkent. A törvényhatósági bizottsági tagok 20%-a a továbbiakban részben kinevezett örökös tagokból, részben pedig a különböző ”hivatásrendek” és vallásfelekezetek képviselőiből, továbbá törvényhatósági tisztviselőkből tevődött össze.

Budapest önkormányzati élete már 1918 előtt is demokratikusabban szerveződött, mint a vidéké. Ez a dichotómia a két világháború közötti időszakban is megmaradt. Az 1920-as fővárosi törvény például teljesen eltörölte a virilizmus antidemokratikus intézményét. Így történhetett, hogy a szociáldemokrata és liberális-demokrata baloldal, amely a parlamentben mindig csak törpe kisebbséget alkotott, a székesfőváros önkormányzati életében végig tekintélyes erővel rendelkezett, sőt 1925-ben többséget kapott. Minden szempontból demokratikus önkormányzati élet azonban a fővárosban sem alakulhatott ki, mert a baloldal választási sikereit kellőképpen ellensúlyozni tudták a törvényhatóság kinevezett, kormánytól függő tagjai. A központi beavatkozás különösen 1930-tól vált erőssé, amikor a Bethlen-kormány a törvényhatósági bizottság választható tagjainak arányát 80%-ról 63%-ra csökkentette, a kinevezett tagokét pedig 20%-ról 37%-ra emelte. Ezzel egyidejűleg lényegében a központi hatalom függvényévé degradálódott az önkormányzat élén álló főpolgármester is. Budapest főpolgármesterét hagyományosan a kormány nevezte ki a törvényhatóság három jelöltje közül, 1930-tól viszont a törvényhatóság választotta a kormányzó által kijelölt három személy közül.

Az alsó fokú önkormányzati szervek, a községek a vármegyéknél és a városoknál is kevesebb önállósággal rendelkeztek. Ezek belső életét – bizonyos ügyköröktől, illetve a mindennapi élet egyes szféráitól eltekintve – valójában nem a választott képviselő-testületek, hanem a választott, ám a megyék által elmozdítható jegyzők, illetve a járások élén álló s ugyancsak a megyék alá tartozó szolgabírók irányították, illetve felügyelték.

Részben az első világháború alatti törvényhozás s az ennek hatályát meghosszabbító 1919–20-as törvények és rendeletek alapján, részben pedig minden jogalap nélkül a Tanácsköztársaság bukása után az általános állampolgári és politikai jogok, a sajtójog, továbbá a büntetőjog és a büntetőjogi eljárás tekintetében kivételes, a háború előtti polgári liberális jogelveket sok szempontból semmibe vevő gyakorlat alakult ki.

A szabadságjogok
Hivatali idejének első két évében a Bethlen-kormány ezeknek a korlátozásoknak a jelentős részét megszüntette vagy enyhítette. A különítmények feloszlatását és a jobboldali radikális egyesületek háttérbe szorítását már a Teleki-kormány megkezdte 1920-ban, majd a Bethlen-kormány folytatta 1921–22-ben. E folyamat betetőzésének a Gömbös-csoport kiszorítása tekinthető a kormánypártból 1923-ban. Ugyanebben az évben, 1923. február 10-én vesztették hatályukat a kivételes hatalom alapján hozott egyes rendelkezések – így a gyorsított bűnvádi eljárás vagy a katonai büntetőbíráskodás polgári egyének felett – is. Azt internálást nem törölték el, a gyakorlatban viszont egyre kevésbé alkalmazták. Az egyik legnagyobb és leghírhedtebb internálótábort, a zalaegerszegit 1924-ben számolták fel.

A korábbi kormányzati gyakorlathoz képest nagy jelentőséggel bírt, hogy bizonyos megszorítások és kötelezettségek fejében 1921 végétől a Bethlen-kormány lehetővé tette az SZDP és a szakszervezetek viszonylag szabad működését, s a titkos választás részleges fenntartásával (Budapesten, a főváros környékén és a törvényhatósági jogú városokban) mintegy szavatolta az SZDP állandó parlamenti jelenlétét. Az egyesülési és gyülekezési jog tekintetében két restrikció maradt érvényben: új egyesületek csak a Belügyminisztérium engedélyével alakulhattak, s politikai gyűléseket csak zárt vagy elkerített helyen, előzetes bejelentés után lehetett tartani.

Bethlen idején a sajtó ellenőrzése is enyhült. A cenzúra helyett úgynevezett sajtótájékoztató-bizottságot állítottak fel, amely a problematikusnak gondolt és ezért szerkesztői önvédelemből bemutatott cikkeket a közölhetőség szempontjából véleményezte. Nem közölhetőnek azok a cikkek minősültek, amelyek sértették a kormányzó vagy az országgyűlés tekintélyét, továbbá veszélyeztethették az ország külpolitikáját, külkapcsolatait és biztonságát. A gyakorlatban ez az jelentette, hogy nem lehetett a fehérterrorról és Horthy ebbéli felelősségéről, továbbá a hadsereg létszámáról és szervezetéről írni, valamint a revíziós külpolitikát és a Magyarországgal szövetséges országok politikáját korlátlanul bírálni. Amennyiben valamelyik újságban ilyen cikk megjelent (s ez többször előfordult), az 1914-es sajtótörvény alapján a kormány megszüntethette vagy hosszabb-rövidebb időre betilthatta a lapot, illetve enyhébb esetben megvonhatta tőle az utcai árusítás jogát.

A sajtóirányítás terén érvényesülő kormányzati befolyás ellenére az 1920–30-as évek magyar sajtója igen sokszínű volt. E sokszínűségről 1938-ban 1564 időszaki sajtótermék gondoskodott, amelyek közül 3786 volt politikai jellegű újság. A legtöbb sajtótermék Budapesten jelent meg, de a vidéki városok többsége is legalább két helyi politikai lappal büszkélkedhetett. Az 1920-as években véglegesen csak egyetlen lapot, a polgári radikális Világot tiltották be. Erre 1926-ban került sor, miután a frankhamisítási botránnyal kapcsolatban az újság heteken keresztül szállította a terhelő adatokat a kormány, azon belül Bethlen ellen. Az időleges betiltás gyakoribb jelenség volt. Leghosszabb időre – 6 hétre – Az Újság című liberális-demokrata lapot tiltották be 1925-ben, miután az cikkeket közölt a fehérterrorról, s a gyilkosságokért Horthyt is felelőssé tette. A Szociáldemokrata Párt napilapját, a Népszavát ugyan egyszer sem tiltották be, mégis igen sok retorziót alkalmaztak vele szemben. 1924. novembertől 1928. februárig például nem lehetett a lapot az utcán árusítani. 1925 és 1927 között 347 sajtópert indítottak ellene. E három év alatt összesen 6 év és 5 hónapi börtönbüntetést, továbbá 6584 pengő pénzbüntetést róttak ki a cikkírókra. A kommunista sajtó természetesen mindvégig csak illegálisan jelenhetett meg.

A sajtóirányításnak ez a viszonylag liberális formája a második világháború kezdetéig maradt fenn. Ekkor ismét szigorúbb restrikciók léptek életbe. 1939. szeptember 1-jén ideiglenesen, majd 1940. augusztus 28-án véglegesen bevezették az előzetes cenzúrát. Papírhiányra hivatkozva ezzel egyidejűleg (1939-ben) számos napilapot betiltottak, köztük a nagy múltú konzervatív-liberális Pesti Naplót. Az ellenzéki lapok többsége, így például a szociáldemokrata Népszava, a liberális-demokrata Esti Kurír vagy a nyíltan németellenes és függetlenségi szellemű Magyar Nemzet azonban egészen 1944. március 22-éig, tehát az ország német megszállásáig megjelenhetett.

A politikai szabadságjogok egyik legfontosabb, 1919–21-es korlátozása, a kommunista szervezkedés bűnténnyé minősítése minden változtatás nélkül érvényben maradt, s alkalmazták is az illegálisan működő KMP ellen. Az elfogott kommunista vezetőket – például Rákosi Mátyást és Vas Zoltánt 1925–26-ban – az 1921. évi III. törvénycikk alapján sújtották rendszerint többéves börtönbüntetéssel. Ezt a törvényt azonban nemcsak a szélsőbal, hanem a szélsőjobb ellen is felhasználták. 1921 őszén és 1922-ben Bethlen erre hivatkozva lépett fel a különítményes vezérek ellen, majd az 1930-as évek második felében a nyilasok elleni retorzióknak és vezérük, Szálasi Ferenc börtönbe zárásának is ez volt a jogi alapja.

Az 1920. évi XXV. tc., amely a zsidó fiatalok egyetemi továbbtanulási lehetőségeit korlátozta, 1928-ig maradt érvényben. A Bethlen-kormány ekkor olyan értelemben módosította a törvényt, hogy a származás, illetve a vallási hovatartozás helyébe a szülők foglalkozását iktatta a felvételt befolyásoló tényezők közé. Elvi szempontból ennek volt jelentősége, gyakorlati következménye azonban – lévén a magyarországi zsidóság legnagyobb részben kispolgár és értelmiségi – csak annyi lett, hogy a zsidó egyetemisták aránya 4%-kal nőtt, azaz az 1920-as évek utolsó harmadára jellemző 8%-ról az 1930-as évek elejére 12%-ra emelkedett. (1918 előtt a zsidó egyetemisták és főiskolások aránya 30% körül mozgott.) 1938 után a zsidó ifjúsággal szembeni diszkriminációt kiterjesztették a zsidóság egészére. Előbb vallási, majd faji alapon jelentősen korlátozták arányukat az üzleti életben és a különböző értelmiségi pályákon, később teljes mértékben kirekesztették őket a nem zsidók közül. A zsidóellenes intézkedések tragikus betetőzése több mint kétharmaduk (az országterülettől függően 300, illetve 500 ezer fő) elpusztítása volt 1944 második felében.

Összegzés
Mindezek alapján az 1919 és 1944 közötti időszak magyar kormányzati rendszerét korlátozott – vagyis autoritatív elemeket is tartalmazó – parlamentarizmusnak tartjuk. A parlamentáris demokráciákkal mindenekelőtt a dualista időszakból átvett polgári liberális intézményrendszer – többpártrendszer, parlament, parlamentnek felelős kormány, a bíráskodás szuverenitása, pluralista szellemi élet – rokonította. Az autoritatív, diktatórikus állammal pedig ezen intézményi struktúra antidemokratikus működtetése, azaz a rendszerbe épített biztonsági fékek – korlátozott és 1938-ig túlnyomóan nyílt szavazás, a központi végrehajtó hatalom túlzott befolyása, a sajtószabadság korlátozása, vallási, majd faji diszkrimináció –, amelyek a demokratikus típusú parlamenti váltógazdálkodásnak még a lehetőségét is kizárták. Az a felfogás, amely ezt a kormányzati rendszert náci vagy fasiszta típusú totális államnak tartja, ugyanúgy figyelmen kívül hagy bizonyos alapvető tényeket, mint az, amely a kor angol, francia, skandináv vagy éppen csehszlovák parlamentáris demokráciája mellé állítja. A magyar rendszer sajátossága a legtöbb kelet-közép-európai rendszerhez hasonlóan átmenetiség és az ”elegyesség”, amelyet a nemzetközi szakirodalom a leggyakrabban az autoritatív jelzővel illet.