2017. augusztus 19.

A Horthy-rendszer szociálpolitikája

Szerző: Romsics Ignác

Az 1919 őszétől berendezkedő Horthy-rendszer egyik alapvető célkitűzése volt, hogy a munkásság, a parasztság, az alsó- és középrétegek részesedését a politikai hatalomból szigorú korlátok közé szorítsa, ugyanakkor a hagyományos elit, az arisztokrácia, a nagypolgárság és a nemesi középbirtokosság forradalmak alatt megrendült befolyását minél teljesebb mértékben visszaállítsa.

A rendszer legkoncepciózusabb vezetői tisztában voltak azzal, hogy a feladat pusztán politikai és adminisztratív eszközökkel nem oldható meg; hogy a polgári rend megingott stabilitásának helyreállítása elképzelhetetlen egy preventív jellegű, hatékony szociálpolitika nélkül. Arra törekedtek, hogy a politikai hatalomból részben vagy egészben kizárt középső és alsó társadalmi rétegeket átgondolt szociálpolitikával a rendszer bázisává tegyék, vagy legalábbis semlegesítsék. A fellendülő társadalompolitikai törvényalkotás másik motívumának a magyar uralkodókörök egy részére hagyományosan jellemző szociális érzék erősödése és állampolitikai szintre emelkedése tekinthető.

Mérsékelt földreform
A Horthy-rendszer első és legjelentősebb szociálpolitikai alkotása, az ún. Nagyatádi-Rubinek-féle földreformtörvény 1920-ban született. Végrehajtása azonban a húszas évek végéig elhúzódott, s az ország termőterületének mindössze 8,5 százalékát érintette. Ám a szétosztott 1 200 000 holdból még így is több mint százezer törpebirtokos és kisparaszt, valamint közel kétszázezer földtelen napszámos részesedett 1-3 holdnyi parcellákkal.

Bár ekkora birtokokból a magyar éghajlati és talajviszonyok közepette nem lehetett megélni, arra mégis kiválóan alkalmasak voltak, hogy a földmunkások munkaerejének és munkaidejének egy részét lekössék, s a magántulajdon, a polgári rend tiszteletét a legszegényebb paraszti rétegek körében is növeljék. Ezért az 1920-as földreform jelentős mértékben hozzájárult a háború és a forradalmak alatt föleszmélt parasztság átmeneti megnyugvásához, így végső soron a rendszer politikai megerősödéséhez.

Többrétű biztosítás
Bethlen István miniszterelnök 1921. évi programadó nemzetgyűlési beszédében a földreform megkezdésén túl célul tűzte ki a társadalombiztosítás továbbfejlesztését, az egészségügy korszerűsítését, a népbetegségek elleni küzdelmet, továbbá az egyéni lakásépítés hatékony támogatását is. Nyilvánvaló volt azonban, hogy az egyes elemeiben már 1918 előtt kialakult szociálpolitikai rendszer továbbfejlesztésére csakis a háborúval és a forradalmakkal járó mély gazdasági válságból való kilábalás után, emelkedő nemzeti jövedelem mellett kerülhet sor. Ezért a már 1921-ben meghirdetett céook valóra váltása csak 1927-ben, a nemzetgazdaság sikeres szanálása után kezdődött el.

A reformelképzelések sorát a társadalombiztosítás újjászervezése nyitotta meg. A kötelező betegségi és baleseti biztosítást - amely a háború előtt csak az ipari, a kereskedelmi és a közlekedési dolgozókat érintette - 1927-ben további munkásrétegekre terjesztették ki. A kötelező jelleggel biztosítottak száma ezzel elérte az egymilliót. A húszas évek végétől a városi munkásságnak mintegy 80-90 százaléka részesült ebben az alapvető szociális védelemben.

Egyidejűleg nőttek a biztosítottak szociális kedvezményei is. Amíg az első világháború előtt a megbetegedett dolgozó húsz héten keresztül részesülhetett ingyenes gyógykezelésben, s kaphatott táppénzt, addig most az igényjogosultság időtartama egy évre, a táppénz összege pedig a fizetés 50 százalékáról 55-75 százalékára nőtt. A baleseti járadék a teljes munkaképesség elvesztése esetén korábban a bér 60, 1927-től 66,6 százalékát tette ki. Ezek a szolgáltatások a legfejlettebb országokéhoz viszonyítva is figyelemre méltók voltak. Az angliai betegségi táppénz például csak a fizetések 18-32, a belseti járulék pedig 31-56 százalékát tette ki. Az igényjogosultság időtartama megegyezett a magyarországival.

Egy esztendővel később, 1928-ban a Bethlen-kormány bevezette a kötelező öregségi, rokkantsági, özvegységi és árvasági biztosítást, amely a munkásmozgalom régi követelései közé tartozott. Nyugdíjra a férfiak 65., a nők pedig 60. életévük betöltésével tarthattak igényt. Ez a biztosítási forma a kötelező betegségi és baleseti biztosításhoz hasonlóan csak a különböző városi munkásrétegekre terjedt ki, a mezőgazdasági munkásságra nem.

Bár az 1927-28-as reform meghagyta a munkásbiztosítás önkormányzati formáját, annak hatáskörét jelentős mértékben csökkentette. A társadalombiztosítás új irányító szervének, az Országos Társadalombiztosító Intézetnek - közkeletű nevén: OTI-nak - létrehozása nemcsak az állami felügyelet erősödését jelentette, hanem a Szociáldemokrata Párt befolyásának visszaszorulását eredményezte.

Lyukak a védőhálón
Az 1920-as évek "szociálpolitikai hálóján" két nagy lyuk tátongott: a mezőgazdasági munkások kötelező biztosításának megoldatlansága, valamint a munkanélküliség elleni biztosítás hiánya. Az előbbi eredetileg szerepelt Bethlen programjában, s a népjóléti minisztérium szakemberei 1928-29-ben dolgoztak is az ezzel kapcsolatos törvénytervezeten. A világgazdasági válság 1929-től érezhető hazai hatása miatt azonban ez a terv ekkor nem válhatott valóra. Az értékesítési nehézségekkel és magas adóterhekkel küszködő mezőgazdasági munkaadók "rezsijének" megterhelését a válság körülményei közepette a kormány nem vállalta. Önkéntes, nem kötelező alapon azonban az agrárszektorban is terjedt ez a biztosítási forma.

A bethleni "szociálpolitikai háló" másik problematikus pontja a munkanélküliség esetére szóló kötelező biztosítás hiánya volt. A húszas évek elején ezt a legtöbb közép- és nyugat-európai országban bevezették. Az ipar-forgalmi munkásság 10-20 százalékára tehető munkanélküliek így csak rendszertelen segélyekre, s különböző, de ugyancsak esetleges karitatív akciókra támaszkodhattak. A magas ipari költségek és a forszírozott iparfejlesztés miatt a munkanélküli-segély nem tartozott a magyar ipar reális lehetőségei közé. Ez még inkább igaz a mezőgazdaságra, ahol az időszaki munkanélküliek száma nagyságrendekkel volt nagyobb.

A munkaügy és a munkavédelem terén is több volt a hiányosság, mint az eredmény. A legfontosabb a 8 órás munkaidő bevezetése lett volna, amely azonban a gazdasági válság miatt szintén megrekedt a törvényelőkészítés stádiumában. A lakáshelyzeten sokat javított, hogy - részben a földreformhoz kapcsolódva - 1920-1930 között 290 ezer lakóház épült föl, ami kb. 25 százalékos növekedést jelentett. A vidéki lakásépítések szervezésével és támogatásával a Falusi Kislakásépítő Szövetkezet, közkeletű nevén a FAKSZ foglalkozott.

A közegészségügy ennél jóval jelentősebb mértékű korszerűsítését bizonyítja a százezer főre jutó kórházi ágyak számának 329-ről 467-re emelkedése és az orvosok számának majdnem megkétszereződése, vagy a csecsemőhalandóság 19 ezrelékről 16 ezrelékre csökkenése. A társadalombiztosítási rendszer egyoldalúságából következett, hogy ez a fejlődés elsősorban a városokban mutatkozott meg, s a vidéket, a falvakat alig érintette.

Fizetett szabadság, családvédelem
A gazdasági válság következményei miatt a szociálpolitikai törvényalkotás csak a harmincas éve közepétől, a gazdasági stabilitás ismételt megteremtését követően folytatódott. Az intézkedéssorozatot a telepítéssel és a helyesebb birtokmegoszlással foglalkozó 1936. évi XXVII. tc. nyitotta meg, melyet az 1940. évi IV. tc. is megerősített. Mindkettő életerős kis- és középparaszti birtokok létrehozását szorgalmazta. Ám a törvények szelleme és intenciója az 1920-as földreformtörvénynél is mérsékeltebb, konzervatívabb volt. Ezért - s a rövidesen Magyarországot is elérő háború miatt - az ország "egészségtelen" földbirtokstruktúrája érdemben továbbra sem változott.

1937-ben megvalósult a városi munkásság régi követelése: bevezették a napi 8, illetve heti 48 órás munkaidőt. Intézkedtek a fizetett szabadság bevezetéséről is, amelynek időtartama - a munkaviszonytól, a szakmától, a foglalkozási kategóriától függően - 8-18 nap volt. A városi munkásság szociális helyzetén tovább javított 1938-ban az a törvény, amely gyermeknevelési pótlék fizetésére kötelezte a munkaadókat; ez 14 éves korig gyermekenként havi 5 pengőt tett ki. A munkanélküliség elleni biztosításról azonban ekkor sem történt gondoskodás.

A mezőgazdasági munkások betegségi és baleseti biztosítása továbbra is önkéntességi alapon történt. Ez azzal a negatív következménnyel járt, hogy vidéken továbbra is hiányoztak olyan egészségügyi létesítmények (kórházak, rendelőintézeti hálózat, szanatóriumok), amelyek létesítéséhez csak egy jól megalapozott kötelező betegségi biztosítási rendszer teremthetett volna pénzügyi alapot. Ugyanakkor jelentős előrelépésnek tekinthető, hogy 1938-ban bevezették a mezőgazdasági munkavállalók öregségi biztosítását - nyugdíját -, 1939-ben pedig a mezőgazdasági munkások feleségeinek özvegyi járadékát, ami az elhunyt férj nyugdíjának ötven százalékát tette ki.

A Horthy-korszak utolsó jelentős szociálpolitikai alkotása az Országos Nép- és Családvédelmi Alap (ONCSA) létrehozása volt 1940-ben. A szervezet feladata többek között a sokgyermekes családok intézményes támogatása, a gyermekvédelmi feladatok megoldásának előkészítése és a megélhetésükben veszélyeztetett családok gazdasági megerősítésének előmozdítása volt.