2018. április 20.

A köz szolgálatában

Szerző: Dr. Kovács Zoltán

„A magyar közigazgatást rá tudtuk vezetni a XX. század útjára, amelynek eszménye az ember és a nemzet szolgálata a legjobb megoldásért való eleven felelősségérzettel" (Magyary Zoltán)

Március 24-e szomorú és egyben fontos dátuma a magyar közigazgatásnak. 1945-ben ezen a napon ért véget az élete a magyar tudománypolitika és közigazgatás-tudomány meghatározó alakjának, Magyary Zoltán professzornak, akinek munkássága és emléke előtt mindig nagy tisztelettel adózunk. Az emlékezés mellett kiemelten fontos feladatunk az általunk elvégzett munka értékelése is. Számot kell vetnünk lehetőségeinkkel és a Magyary Zoltán által megjelölt célokhoz mérten, azokkal összevetve kell vizsgálnunk az embereket szolgáló közigazgatás kialakítása érdekében végrehajtott intézkedéseket, valamint azok eredményeit is. Miként azt Magyary Zoltán is megállapította, minél jobban kiszélesedik a közigazgatás feladatköre, annál fontosabbak az eredmények.

Magyary Zoltán 1888. június 10-én született Tatán. Tiszti családban nőtt fel, így életét végigkísérte a rendezettség és a szervezettség szeretete. Pesten végzett piarista diákként hűen képviselte a piarista rend jelmondatában– „Pietas et litterae”, azaz „kegyesség és tudomány” – szereplő értékeket. Hivatali pályáját a Vallás- és Közoktatásügyi Minisztériumban kezdte, 35 évnyi közszolgálatának első felében a közoktatás területén, második felében pedig a közigazgatás és a közigazgatás korszerűsítése érdekében dolgozott. 1930-ban a Pázmány Péter Tudományegyetemen a közigazgatási jog professzora lett, ezt követően gróf Bethlen István miniszterelnök a közigazgatás racionalizálásának kormánybiztosává nevezte ki. Magyary Zoltán a rá bízott feladat végrehajtásának előkészítése érdekében 1931-ben megalapította a Magyar Közigazgatástudományi Intézetet.

Tudományos emberként mindig a tényeket vizsgálta és kereste annak lehetőségét, hogy más országokról szerzett ismereteit, azok oktatáspolitikájának, tudománypolitikájának vagy később közigazgatásának jó gyakorlatait és megoldásait miként lehet hazánk javára a leginkább hasznosítani. Az általa megteremtett és képviselt közigazgatás-tudomány újdonságát az adta, hogy az alapvető jogi személetet számításokat és méréseket alkalmazó, egyfajta mérnöki megközelítéssel ötvözte. Feltétlen elhivatottságát hazája és a magyar emberek iránt az alábbi gondolata is kifejezi: „Mindig a közérdeket tartottam szem előtt, egyéni előnyöket nem kerestem és nem is szereztem."

A XVIII. század második felétől a XX. századig végbement technikai fejlődés, a munkafolyamatok gépesítése az emberi erőforrás fokozatos súlyvesztését és a szolgáltatások súlyának növekedését eredményezték, új társadalmi berendezkedések jöttek létre. A társadalmi átalakulásokkal párhuzamosan új, a közjót biztosító szolgáltatói feladatokkal bővült az államok által ellátandó feladatok köre. Jelentősen megnőtt az állami szolgáltatások iránti igény, ezzel párhuzamosan az állami funkciók összetettebbé és költségesebbé váltak. Magyary Zoltán ezzel kapcsolatosan megállapította: „A posztindusztriális államban az egyénnek nem csak ez az érdeke többé, az emberek nem csak azzal törődnek, hogy a közigazgatás jogaikat ne sértse tőlük törvénytelent ne kívánjon, és velük egyenlően bánjon, hanem érdekük az is, hogy a közigazgatás teljesítményeket pródukáljon, jól működjék.” Szakmai munkásságának második szakaszában, főként ezen jelentős mértékű változásokra figyelemmel kívánta meghatározni az „új állam” jellegzetes vonásait, valamint kereste annak korszerű és hatékony szervezeti megoldásait.

1930-ban elkészített tanulmányában a közigazgatás racionalizálásával kapcsolatosan Magyary Zoltán megállapította a közigazgatás rendszerében meglevő, annak hatékonyságát korlátozó tényezőket:

1. A közigazgatást aránytalan területi beosztás és a jogkörök rendezetlensége jellemezte: Az egyes községek nem minden esetben ahhoz a járáshoz tartoztak, amelyhez egyébként földrajzi elhelyezkedésük, illetve gazdasági kapcsolataik erőssége okán tartozniuk kellett volna. Az egyes ügykörök tisztázatlansága okán komoly hiányosságok mutatkoztak az egyes szakigazgatási területeken, az alsóbb és felsőbb szintű szervek nem voltak képesek hatékonyan együttműködni.

2. Felesleges az állami és önkormányzati közigazgatás szétválasztása: Mindkettő célja ugyan az, az ember. A kettő egymás nélkül nem működőképes, egy közigazgatás van, a magyar közigazgatás.

3. Hiányzott a közigazgatás teljesítményének objektív minősítéséhez szükséges feltételrendszer: Magyarországon az 1930-as években még nem voltak alkalmazottak a teljesítmények mérését, ellenőrzését, valamint értékelését lehetővé tevő módszertanok.

Magyary Zoltán a szolgáltató államot, az állampolgárokat hatékonyan szolgáló, az emberekért lévő közigazgatást kívánta megvalósítani. A közigazgatás racionalizálására kormánybiztosként tett kísérlete sajnálatosan életében nem járt eredménnyel, javaslatai a hivatalban lévő Kormány részéről nem kaptak támogatást. Ezzel kapcsolatosan az alábbi megállapításait tartom fontosnak kiemelni és örök érvényű igazságként figyelembe venni: „A racionalizálás végrehajtásában nemcsak állandó, hanem egyöntetű reformakaratra van szükség. A közigazgatás racionalizálásának mozgalma fel nem tartóztatható. A racionalizálás a közigazgatás belső fejlődésének követelménye. Mikor újul végre meg a magyar közigazgatás? A válasz egyszerű: az időpont tőlünk függ! Ismétlem az útját nem lehet elzárni."

„A közigazgatás a közösségért van, - ebben mindenki egyetért.” Ezzel a mondattal kezdődik munkásságának egyik sarokköve, A közigazgatás és az emberek című, a tatai járásról szóló tanulmánya, mely 1939-ben készült el. A tanulmány részletezte a közigazgatás hatékonyságát akadályozó tényezőket, továbbá javaslattal szolgált azok megoldására is. Mind témáját, mind az alkalmazott vizsgálati módszereket tekintve nóvum volt a magyar közigazgatás-tudomány területén.

Magyary Zoltán hivatkozott tanulmányokban tett megállapításainak többsége máig ható irányokat jelöl meg számunkra, amelyek megvalósítása már 2010 óta a polgári Kormány feladata. A következőkben – az általa jelzett hiányosságok mentén – kívánom bemutatni, hogyan haladt előre 2010 óta a magyar közigazgatás átalakítása a Magyary Zoltán által kijelölt úton.

A 2010. év tavaszán megtartott országgyűlési választásokat megelőzően Magyarország működését, különösen közigazgatását számos negatívum és hiányosság jellemezte. A közigazgatás túlburjánzott és bonyolult szervezetrendszerrel működött. A szabályozási környezet és a felelősségi rend áttekinthetetlen volt. Adminisztratív terhek sokasága nehezítette a magyar állampolgárok és vállalkozások életét, Magyarország és a magyar gazdaság versenyképességét. A kormányzástól a választópolgárok fejlődést, jobb életkörülményeket, illetve a megjelenő piaci zavarokkal szemben – például a 2008-as gazdasági válság – hatékony állami fellépést, védelmet vártak el.

A hatékony és jó állam megteremtése mint feladat jelentőségét Magyary Zoltán alábbi gondolatával igazolhatjuk: „Ha államunk fenn akar maradni, szükség van államszervezetünk korszerű reformjára, még ha ez alkotmányunk módosításával jár is." A polgári Kormány felismerte a közigazgatás megreformálásának szükségességét és az ország versenyképességének növelése érdekében döntött a nemzeti érdek erőteljes és intézményesített eszközökkel is alátámasztott érvényesítéséről, a közteherviselés kiszélesítéséről és az egyik legfontosabb stratégiai terület, a közigazgatás szervezetrendszerének jelentős mértékű átalakításáról, a „Jó Állam” megvalósításáról.

A „Jó Állam” mint elérni kívánt célmegjelölés az alábbi, három pillérre épült:

  • az Állam újjáépítése: átlátható, felelős, kiszámítható és stabil állam;
  • új magatartásformák rögzítése a közigazgatásban: szaktudás, elhivatottság, közszolgálati etika;
  • a közigazgatás rangjának visszaállítása: a bürokrácia és az adminisztráció csökkentése, egyszerű és betartható szabályozás, a közigazgatás és az állampolgárok közötti új együttműködés megteremtése

Magyary Zoltán megfogalmazása szerint a közigazgatásnak nincs más létjogosultsága, nincs más mértéke, mint az emberek és a nemzet szolgálata. Ezen magasztos cél a polgári Kormány intézkedéseinek zsinórmértéke, melynek mentén napjainkig az alábbi intézkedések megvalósítására került sor.

2011. január 1-jével megvalósult a fővárosi és megyei kormányhivatalok rendszerének kialakítása, megteremtve ezáltal a közigazgatás területi szintjének egységes alapját. Szakigazgatási szervi formában 14 központi államigazgatási szerv 253 területi szervének integrálására került sor. Ezzel párhuzamosan, több szakaszban a megyei önkormányzatok konszolidációja keretében az állam összesen 757 különböző intézmény, alapítvány és gazdálkodó szervezet, továbbá a helyi és megyei önkormányzatok teljes, közel 1200 milliárd forintnyi adósságállományát vette át.

2013. január 1-jével 175 járási, illetőleg Budapesten 23 kerületi – összesen 198 – hivatal kezdte meg működését, létrejött a magyar államigazgatás három – központi, területi és helyi – szintre épülő rendszere.

A járási hivatali rendszer kialakításakor fontos szempont volt, hogy a korábbi ügyintézési helyszínek száma ne csökkenjen és az állampolgárok ne csak a járási hivatalok székhelytelepülésein tudjanak ügyeket intézni. Számos település kapott olyan új szerepet Magyarország közigazgatásában, amelyet a történelem során korábban még nem, elismerve az elmúlt évtizedekben az érintett településeken lezajló töretlen fejlődést. Az állam több mint 2380 településen, a magyarországi települések 75%-án biztosítja az állampolgárok számára járási hivatalban, kirendeltségen, kormányablakban vagy települési ügysegédek útján az államigazgatási ügyek intézésének lehetőségét.

A járási hivatalok felállításával megvalósult az állami feladatok újraosztása, ezáltal az önkormányzati és államigazgatási feladatok szétválasztása. Az önkormányzati szervek – különösen a jegyző – által ellátott államigazgatási feladatok nagy része a járási hivatalokhoz – azaz újra a feladatellátás eredeti felelőséhez, az államhoz – került telepítésre. Elmondható, hogy az állam az állami feladatokat elsősorban az államigazgatás szervezetrendszere útján látja el, az államigazgatási feladatok közel 40 %-a került át 2010 óta az önkormányzatoktól a kormányhivatalokhoz vagy járási hivatalokhoz.

A Kormány döntése alapján, a kormányhivatali szervezetrendszer hatékonyságának növelése érdekében 2015. április 1-jével megvalósult a területi közigazgatást érintő külső és belső integráció, kialakult az egységes kormányhivatali szervezet. A szervezeti bürokrácia-csökkentés keretében a 2016. és a 2017. évben tett intézkedések további kettő területen eredményeztek jelentős mértékű változásokat. Sor került 44 központi hivatal és minisztériumi háttérintézmény szakaszosan történő megszűntetésére, illetve átalakítására, valamint a járási (fővárosi kerületi) hivatalok megerősítésére és ezzel párhuzamosan a hatósági feladat- és hatáskörök ellátásának racionalizálására.

A Magyary gondolatnak is megfelelően, kiemelt célként került meghatározásra, hogy az ügyintézést az állampolgárokhoz és a vállalkozásokhoz a lehető legközelebb, a járási (fővárosi kerületi) hivatalokban kell biztosítani. A fentiekben megjelölt intézkedések eredményeként az alábbi módon jellemezhető 2017. január 1-jét követően az államigazgatás hármas tagozódású rendszere.

A központi szinten a jogszabály-alkotási, stratégiakészítési és a szakmai irányításhoz kapcsolódó feladatok ellátása valósul meg. Ezen a szinten helyezkednek el a minisztériumok, az egyes speciális államigazgatási feladatok ellátása érdekében megmaradó központi hivatalok (például Magyar Államkincstár, Nemzeti Élelmiszerlánc-biztonsági Hivatal), valamint a rendvédelmi, nemzetbiztonsági és az intézményfenntartó szervek. A területi szinten a fővárosi és megyei kormányhivatalok első fokon megyei, illetve egyes speciális hatáskörökben országos illetékességgel járnak el, a járási (fővárosi kerületi) hivataloknál vagy a jegyzőnél indult eljárásokban pedig a másodfokú hatóság feladatait látják el. A helyi szint, azaz a 197 járási (fővárosi kerületi) hivatal első fokú hatóságként az általános illetékességi szabály szerint a járásra, a speciális illetékességi szabályok szerint: több járásra, a székhelyük szerinti megyére vagy több megyére kiterjedő illetékességgel járnak el.

Fontos megjegyezni, hogy 2017. január 1-jével – a hatáskör-racionalizálás és a járási hivatali rendszer megerősítése eredményeként – közel 1000, korábban központi szinten vagy kormányhivatali szinten ellátott hatáskört már a járási hivatalok látnak el.

A szervezeti átalakításokkal párhuzamosan, 2011-től jött létre a kormányablakok rendszere. Mára 275 kormányablak kialakítása történt meg. Itt a lakosság és a vállalkozások több mint 1.500 féle ügyet indíthatnak el. 2018-ra több mint 90 kormányablakban megvalósult a NAV ügyfélszolgálati irodák elhelyezése, – a meglévők mellett – ezekben a kormányablakokban az adóhatóság által ellátott 89 ügykör is elérhetővé vált az állampolgárok számára. Így gyakorlatilag minden járásszékhelyen megjelent a NAV ügyfélszolgálat.

A Kormány által végrehajtott bürokráciacsökkentés szintén számos, az állampolgárok számára kedvező, az ügyintézést egyszerűbbé tevő intézkedést tartalmazott. A hatósági eljárások felfüggesztésére lehetőséget adó körülmények száma radikálisan csökkent, a belföldi jogsegélyek vonatkozásában megszűnt a papír alapú kommunikáció. Az engedélyezési eljárások száma jelentős mértékben csökkent, továbbá számos eljárás tekintetében megszűnt az eljárási díjfizetési kötelezettség. Ezen intézkedések a magyar állampolgároknál és vállalkozásoknál 10 milliárd forintot meghaladó mértékű megtakarítást eredményeztek. A kialakított államigazgatási struktúra költséghatékonyabb, gyorsabb, könnyebben elérhető, valamint magasabb színvonalú szolgáltatásokat képes nyújtani az állampolgároknak és a gazdasági szereplőknek.

A hatékony és korszerű állami szervezetrendszer működéséhez elengedhetetlen a humán erőforrás, vagyis a személyi állomány társadalmi változásokra és igényekre is reagáló fejlesztése. A polgári Kormány által felállított Államreform Bizottság a szervezetrendszer előbbiekben ismertetett átalakításán felül, az állami ügyintézés és az állami szolgáltatások reformja mellett célként határozta meg az állami humántőke reformját is. 2010 előtt a közszférában való tevékenység alacsony presztízzsel bírt. A humántőke reformja keretében a polgári Kormány ezen is változtatni kívánt és intézkedéseket valósított meg a közszolgálat rangjának és értékének visszaállítása érdekében. 2016. július 1-jétől elindult a közszolgálati dolgozók életpályamodellje. Az állami tisztviselőkről szóló 2016. évi LII. törvény célként határozza meg, hogy az életpályamodell az állami tisztviselők számára a teljesítményt megbecsülő különleges életutat jelentsen, amelyben a munka díjazása arányos a feladattal és a felelősséggel.

A teljesítményértékelés és a minősítés súlya megnőtt, folyamata egyszerűbbé és áttekinthetőbbé vált. A „megfoghatatlan” kompetencia-elvárások helyett előtérbe kerültek a feladatkör, illetve munkakör sajátosságait tükröző teljesítménykövetelmények. Az új gyakorlat szerint a korábbi három-négy egyéni teljesítménykövetelmény helyett egy átfogó, a munkakört teljesen lefedő teljesítménykövetelmény kitűzésére kerül sor. A kompetencia elvárások a betöltött munkakör szintjéhez igazodnak, az alapkompetenciák mellett eltérő kompetenciák kerülnek meghatározásra a vezetők, az ügyintézők és az ügykezelők számára. A változások eredményeként a valós teljesítmények hitelesebben megvizsgálhatóak, felmérhetőek és a teljesítményértékelés is gyorsabban végezhető el.

*

Összegezve az ismertetett kormányzati intézkedéseket és elért eredményeket elmondható, hogy a végrehajtott, az intézményrendszert és közszolgálatban foglalkoztatottakat, ezáltal összességében a magyar állampolgárokat és vállalkozásokat érintő intézkedések tartalmi és minőségi megújulást eredményeztek. Az államigazgatásban, a kormányzati működésben az ügyfélközpontúság, a közcélok szolgálata valósul meg. Magyary Zoltán célmegjelölése szerint „Az államot közel kell hozni az állampolgárokhoz, a közigazgatásnak emberarcúvá kell válnia”. A polgári Kormány jelentős lépéseket tett az e cél eléréséhez vezető úton.

A jövőben azonban még számos feladat áll a polgári Kormány előtt, hiszen miként az Magyarytól tudjuk, az állam az emberek számára annyit jelent, amennyit a közigazgatása ér. A Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Stratégia 2014-2020 program célja, hogy 2020-ra a magyar közigazgatás szervezetten, professzionálisan, és költséghatékonyan működjön, azaz létrejöjjön az emberek bizalmát élvező SZOLGÁLTATÓ ÁLLAM. Ez hatalmas feladat. Magyarország a 2014-2020 fejlesztési időszakban, külön operatív program keretében hajtja végre a közigazgatás, valamint a helyi közszolgáltatási szféra fejlesztéseit. A bürokrácia csökkentésére és az ügyfélbarát közigazgatás megteremtésére a Közigazgatás- és Közszolgáltatás Fejlesztési Operatív Program keretében közel 300 milliárd forint áll a Kormány rendelkezésére. Jelentős infrastrukturális és informatikai, így a közfeladatok hatékonyabb ellátását, továbbá az elektronikus úton történő ügyintézést lehetővé tevő szakrendszer-fejlesztések, valamint a kormányhivataloknál és járási hivataloknál dolgozó állami tisztviselők szakmai továbbképzése valósul meg a fejlesztési időszak végéig.

„A magyar közigazgatást rá tudtuk vezetni a XX. század útjára, amelynek eszménye az ember és a nemzet szolgálata a legjobb megoldásért való eleven felelősségérzettel" – írta Magyary Zoltán a Közigazgatás és az emberek című munkájában. Bár az évszázad megváltozott, de a polgári Kormány a jövőben is ezen az úton haladva, „a legjobb megoldásért való felelősségérzettel”, töretlenül kívánja szolgálni a magyar nemzetet.

Dr. Kovács Zoltán államtitkár

Felhasznált irodalom:

Magyary Zoltán–Kiss István: A közigazgatás és az emberek ténymegállapító tanulmány a tatai járás közigazgatásáról (Magyar Közigazgatástudományi Intézet, Budapest, 1939)
Magyary Zoltán: Mikor újul meg igazán közigazgatásunk? (Magyar szemle 38. évfolyam; 1940)
Magyary Zoltán: Emlékirat államéletünk válságáról (Közigazgatás-tudományi antológia; 2007)
Nagy Ferenc: In memoriam Magyary Zoltán (Magyar Tudományos Akadémia Könyvtára; Budapest; 1995)
Dr. Verebélyi Imre: A közigazgatás és a kormányzás alapkérdései Magyar Zoltán életművében (Államszerep válság idején, Magyary Zoltán emlékkötet; Gellén Márton-Hosszú Hortenzia; Complex Kiadó, Budapest 2010)
Magyary Zoltán közigazgatás-fejlesztési program - MP 11.0 (2011)