2017. július 22.

A magyar közigazgatás központi szervei, 1526–1848

Szerző: Oborni Teréz

A Mohács utáni magyar történelemnek a kormányzati, közigazgatási fejlődés terén is meghatározó tényezője volt, hogy Habsburg – idegen országbeli – uralkodó került az ország trónjára. Amennyire nagy lendülettel vezette be I. Ferdinánd a 16. században hazánkban is a más Habsburg-országokban már meghonosított modern közigazgatás első intézményeit, olyannyira akadályozta is a következő évszázadok császári-királyi központi kormányzata a magyar kormányszervek önálló működését.

Az európai monarchiákban a 16. század a modern államkormányzati hivatalok meghonosodásának, az abszolút uralkodói hatalom kialakulásának időszaka volt. Ezen fejlődés keretében váltak szét az államigazgatás legfőbb ágainak, az igazságszolgáltatásnak, a közigazgatásnak és a pénzügyigazgatásnak legfelsőbb szervei. Az ügyintézés és döntéshozatal terén kialakultak a testületi (kollegiális) elv alapján működő, állandó, központi, összességében újkorinak mondott kormányhivatalok.

Magyarországon rövid, Mátyás-kori előzmények után a Habsburg-uralkodók tettek kísérletet az újkori jellegű kormányzás és hivatalok bevezetésére. Magyarország – az uralkodó személyén keresztül – egy nagyobb, sok részből álló birodalom részévé vált, s a Habsburg-uralkodókat a kormányzati egységesítés célja vezette, amikor a birodalom más tartományaiban már a 16. század elején, francia-burgundi mintára bevezetett új kormányhatóságokat próbálták – a helyi viszonyokhoz igazítva – Magyarországon is megszervezni.

A magyar tanács
Az ország legfőbb kormányszerve 1526 után is az elvileg még létező királyi tanács volt, amelyet I. Ferdinánd óta magyar tanácsnak (consilium Hungaricum) neveztek. Tagjai az ország főméltóságait viselő főurak és főpapok voltak, illetve azok, akiket a király kinevezett. A tagok létszáma ingadozott, a 17. században pedig, amikor az uralkodók már tömegesen osztogatták a tanácsosi címet, megkülönböztették a címzetes és a valóságos vagy titkos tanácsosokat. A magyar tanács kormányzati jelentősége azonban rohamosan csökkent, a Habsburg-uralkodók – érthetően – inkább a bécsi központi hatóságok és a titkos tanács szolgálatait vették igénybe. Igaz, a tanács tagjai sem lelkesedtek azért, hogy állandó testületté alakulva folyamatosan jelen legyenek a király székhelyén, és központi hivatalként működjenek. A magyar nagyurak országos tisztségeikre és saját birtokaik gondjára-bajára hivatkozva ódzkodtak a ”hivatalnoki” munkától. A tanács tagjai rendszerint csak az országgyűlések idején ültek össze, amikor a rendek támogatásával próbálták elképzeléseiket megvalósítani – sokszor az uralkodóval szemben is.

Az 1588. évi országgyűlésen elérték, hogy a továbbiakban legalább néhány tanácsos állandóan a király mellett tartózkodjon, bizonyos ügyekben pedig az egész tanácsot hívja össze az uralkodó. A 17. század elején már valamelyest rendszeresebben működött a tanács, az uralkodó azonban csak azon ügyekben kérte ki a véleményét, amelyek az 1569. évi törvények értelmében ”tiszta magyar” ügyeknek nyilváníttattak. Ezek pedig gyakorlatilag az igazságszolgáltatási, valamint az ország jogait és szabadságait érintő ügyekre korlátozódtak. Az ezeken kívüli, ”vegyesnek” nevezett ügyekben a központi kormányzati szervek hoztak határozatokat. Végül is a 16–17. század folyamán a magyar tanács nem alakult át modern, újkori értelemben vett kormányszervvé, s az abszolutizmus erősödésével befolyása és tevékenysége teljesen visszaszorult.

A magyar kancellária
Amikor I. Ferdinánd a bécsi központi kancelláriát 1527-ben átszervezte, kilenc osztályt állított fel részben területi, részben tárgyi csoportok szerinti megoszlásban. Ennek vált részévé külön irodaként (expeditio) a magyar kancellária, élén egy titkárral és néhány írnokkal. Bár a 16. század közepétől az irodát már magyar kancelláriának nevezték, élén azonban korszakunkban végig a titkár állott, ő tartotta a kapcsolatot az uralkodóval és a kormányszervekkel is. A kinevezett kancellár ugyanis nem tartózkodott a kancellária székhelyén. A hivatal tevékenysége főként a kegyelmi és igazságszolgáltatási ügyekre terjedt ki. A 17. században a kancellária szerepe megnőtt, a belügyi kormányzat több ágában voltak feladatai, illetve közvetítőként működött a magyar királyhoz benyújtott ügyekben is egészen 1690-ig, amikor testületi, udvari hatósággá szervezték át.

A magyar kamara
Az európai fejlődésben a kormányzat ágai közül a pénzügyigazgatás önállósodott leghamarabb, ami nemcsak a pénzügyek fontosságát jelezte az államigazgatásban, hanem azt az uralkodói igényt is, hogy regálejövedelmeit tetszése szerint alakíthassa. Az államkincstár és a királyi magánkincstár a középkorban nem különült el egymástól, az állam pénzügyei tehát egyben az uralkodó pénzügyei is voltak. A kora újkorban azonban a rendi dualizmus hatalmi megosztottsága következtében az egyes jövedelmi ágak szétváltak: az uralkodó rendes jövedelmeivé a magánbirtokairól, illetve a királyi felségjog alapján beszedett pénzjövedelmek váltak, rendkívülinek pedig az országgyűléseken adóként, bizonyos időre megszavazott jövedelmeket nevezték.

I. Ferdinánd nem sokkal trónra kerülése után Magyarországon is megszervezte az osztrák és cseh tartományban már pénzügyi kormányszervként működő kamarát. A magyar kamara felállítására előbb 1528-ban Budán, majd a következő évi török hadjárat miatt bekövetkezett néhány éves szünet után, 1531-ben Pozsonyban került sor. Az új hivatal szervezeti felépítése – az örökös tartományok és az udvari kamara fejlődésével párhuzamosan – fokozatosan alakult és változott. A kamara tevékenysége a pénzügyek elvi irányításán túl kiterjedt a jövedelmek beszedésére és a központi, valamint a vidéki kamarai hivatalnokok számadásainak ellenőrzésére is.

A 16–17. századi Magyarországon a magyar kamara volt az egyetlen központi, állandóan működő és testületi ügykezelést megvalósító kormányszerv, amely ennél fogva időnként a közigazgatásban, különböző magán- és államjogi kérdésekben, sőt politikai ügyekben is tevékeny részt vállalt, s amelynek a kor színvonalán jól szervezett, az egész országot behálózó szakapparátusa volt. A kamara élén az elnök állt, mellette tanácsosok dolgoztak. Rendszeres tanácsüléseken tárgyalták meg az ügyeket, és szótöbbséggel határoztak. A határozatokat a titkár vezette be az ülésjegyzőkönyvbe, és ő foglalta írásba a határozatokat is. Az iroda mellett működött a kamara központi pénztára, amely a be- és kifizetéseket intézte. Az ellenőrzési tevékenységet a kamara számvevőhivatala végezte külön tisztségviselőkkel.

A központi hivatal tisztségviselői mellett a kamarához tartoztak az egyes jövedelmi ágak vidéki tisztviselői is, így pl. a kincstári birtokok személyzete, a harmincadigazgatás tisztviselői, a bánya- és sóhivatalnokok, a kamara által bérelt tizedek beszedői, a postatisztek és a 17. század közepéig az uralkodó által kiküldött adószedők is. A pozsonyi magyar kamara hatásköre elvben kiterjedt az egész királyi Magyarország rendes és rendkívüli jövedelmeinek kezelésére. A gyakorlatban azonban ez alól több kivétel is volt, súlyos veszteséget jelentett például az, hogy az alsó-magyarországi bányavárosok évszázadokon át az alsó-ausztriai kamara fennhatósága alá tartoztak, az innen származó jelentős jövedelemhez tehát nem a magyar kamara jutott.

Az állandósuló hadiállapot, valamint a nagy távolság miatt fennálló kormányzási nehézségek következményeként került sor 1567-ben a felső-magyarországi (Szepes– Gömör–Borsod megye nyugati szélétől keletre eső) területek pénzügyeinek irányítása céljából a szepesi kamara felállítására. Itt voltak a legnagyobb kamarai birtokok, amelyeket rendszerint egy-egy végvár ellátására rendeltek, így a pénzügyigazgatás erősen összefonódott a hadak finanszírozásának kérdéseivel. A Kassán felállított szepesi kamara szervezeti felépítését, hatáskörét és ügymenetét tekintve a pozsonyi kamara mintájára szerveződött: gyakorolta a kincstári jogokat és felügyelte az összes jövedelmi ágat. Emellett hatásköre kiterjedt a végvárak pénzügyeinek ellenőrzésére, a katonaság részleges fizetésére és a hadianyag beszerzésére is. A szepesi kamara elvben a magyar kamara fennhatósága alá tartozott, a 16. században azonban meglehetősen önállóan működött, a pozsonyi központ csak a 17. században tudta érvényesíteni felsőbbségét.

A helytartóság
A Habsburg-hatalom a 16–17. század folyamán két kísérletet is tett arra, hogy a központi kormányzatot állandó, újkori mintájú hivatalként működtesse. Először I. Ferdinánd állított fel helytartóságot avagy helytartótanácsot Báthory István nádor és helytartó mellé 1528-ban. A királyi tanács öt tagját nevezte ki tanácsossá, akiknek feladata kiterjedt volna a belügyi kormányzat minden ágára, a közigazgatás, a pénzügyigazgatás és az igazságszolgáltatás irányítására is. A Budán megszervezett tanács előbb Pozsonyba tette át székhelyét, majd midőn 1532-ben Thurzó Elek lett a helytartó, aki nem tartózkodott Pozsonyban, a hivatal fölbomlott. Várday Pál esztergomi érsek, majd Újlaky Ferenc püspök helytartósága alatt (1542–1554) viszonylag állandóan működött a helytartótanács, mely ekkor a távollévő uralkodó jogait gyakorolta. A Habsburg központi kormányzat azonban a kamara és a haditanács létrehozásával a helytartótanács feladatainak nagy részét elvonta, így a 16. század közepén a hivatal megszűnt. Csupán a helytartói tisztség élt tovább, amelyet a 16. században főpapok, a következő században pedig a nádorok töltöttek be, ezzel együtt a helytartói feladatkör fokozatosan az igazságszolgáltatási tevékenységre szűkült.

A második kísérlet I. Lipót császár és király nevéhez fűződik, aki 1673-ban a magyar rendi alkotmány felrúgásával s a nádori intézmény megszüntetésével állított fel kormányzóságot (gubernium). Az uralkodó idegen tanácsosai által kidolgozott terv szerint a kormányzóság a belügyi kormányzat minden ágát irányította volna, azonban a magyar lakosság és az országot elözönlő császári katonaság közötti ellentétet a hatóság nem tudta rendezni, és kisebb feladataiban is kudarcot vallott. Amikor 1677-ben elhunyt az élére kinevezett kormányzó, Ampringen János Gáspár, a gubernium megszűnt, a király pedig 1681-ben visszaállította a rendi alkotmányt és a nádori hivatalt.

A Habsburg-kormányzat
A Habsburg hadvezetéssel lezajlott török elleni visszafoglaló háború sikerei után a 17. század utolsó évtizedére új politikai és hatalmi helyzet állt elő a Kárpát-medencében. Magyarország területére immár a fegyver jogán is igényt tartó Habsburg Birodalom a kormányzás megszervezése során új kihívásokkal szembesült.

A 18. század folyamán a birodalom kormányzatát – és vele együtt a magyarországi központi kormányzatot – az egyre jobban kiépülő centralizáció jellemezte. A közélet mind nagyobb szférájának közvetlen irányítása megkövetelte a hivatalok és a hivatalnokok számának gyarapodását is.

A magyar udvari kancellária
Egy 1690-ben kiadott új utasítás szerint az lett a magyar udvari kancellária fő feladata, hogy vigyázzon a királyi méltóság épségére, a királyi jogok megtartására, és szerezzen érvényt az országban kiadott rendeleteknek, bírói ítéleteknek. Továbbra is a kancellária foglalta írásba a király kegyelmi tevékenysége során keletkezett birtok-, nemesség- és kiváltságadományozásokat. Közreműködött a magyarországi érdekeltségű diplomáciai levelezésben, illetve bizonyos közigazgatási-belpolitikai feladatokat is végzett. A kancellária, lévén az ország legmagasabb rangú udvari hivatala, közvetlen kapcsolatban állt a királlyal. Mivel az 1690-ben kiadott utasítás előírta azt is, hogy négy tanácsos és két titkár működjön a kancellár mellett, illetve hogy rendszeresen tanácskozásokat tartsanak, közösen döntsenek az egyes ügyekben, innentől fogva a hivatal egyesítette az újkori kormányszervek jellegzetes vonásait, és expeditióból újkori dikasztériummá vált.

1727-ben a központi igazgatás új feladatokat állított a kancellária elé az ország újjáépítésével kapcsolatban. Eszerint gondoskodnia kellett a telepítésekről, az ipari és kereskedelmi tevékenység fellendítéséről, az utak karbantartásáról, és felügyelnie kellett a vármegyei közigazgatás bizonyos területeit is. Közvetítette a király felé a királyi táblák és a helytartótanács felterjesztéseit, valamint rendszeres levelezést folytatott az udvari kormányszervekkel.

A magyar királyi helytartótanács
Az ország területének megnagyobbodása és az ezzel együtt megnövekedett kormányzati feladatok a 18. század elejére már elkerülhetetlenné tették egy új központi kormányhatóság létrehozását, kifejezetten a közigazgatás irányítására. Ez lett az 1722–23. évi 101. törvénycikkel elrendelt, majd 1724-ben felállított magyar királyi helytartótanács, amely 1848-ig, a minisztérium létrehozásáig az ország legfontosabb központi kormányszerve volt. A helytartótanács közvetlenül a királynak volt alárendelve, ő nevezte ki a tagokat, akik neki tartoztak beszámolási kötelezettséggel. A hivatal hatásköre rendkívül széles volt: Erdély – és visszacsatolásáig a déli határőrvidék – kivételével az egész ország területére kiterjedt, s a közigazgatás egészét felügyelte. Betartatta az országgyűlési végzéseket és a királyi rendeleteket, ellenőrizte a törvényhatóságok (vármegyék, városok, kiváltságos kerületek) közigazgatását, felügyelte a hadiadó szétosztását, a hadellátás ügyeit, az út- és csatornahálózatot, a folyószabályozásokat, a vámokat, az egyházi és világi alapítványokat, általában a vallási ügyeket, a nemességigazolásokat, a céhek működését, a közegészségügyet.

Ez az amúgy is szerteágazó feladatkör a század második felében az úrbérrendezés és a közoktatás átszervezésének ellenőrzésével még inkább kibővült. A hatóság működését nehezítette, hogy kezdetben önállóan nem kezdeményezhetett rendelkezéseket, hanem csak végrehajtotta a királyi utasításokat. Az 1769. és az 1781. évi hatásköri bővítéssel azonban a helytartótanács nagyobb önállóságot kapott. Szervezetileg a nádor állt az élén mint elnök, helyettese az országbíró volt. Mellettük 22 tanácsos dolgozott, akik a főpapok, főnemesek és köznemesek soraiból kerültek ki. A század közepe óta a hivatali munka bizottságokban folyt, amelyek létrehozása az ügyek szaporodása s az egy-egy ügytípusban járatos szakembergárda kialakítása miatt vált szükségessé.

Pénzügyigazgatás
A bécsi abszolutisztikus kormányzat a törököktől visszafoglalt Magyarország területét a királyi kincstár tulajdonának tekintette, ezért az udvari kamara alá rendelte. Az udvari kamara pedig még 1686-ban létrehozta Budán a kamarai felügyelőséget, majd 1690-ben a déli területek felügyelőjévé a csáktornyai inspectort nevezte ki, 1716-ban, a Temesi Bánság visszafoglalása után pedig a bánsági kamarai adminisztrációt szervezte meg. Feladatuk a telepítések lebonyolítására, a birtokigazgatásra, a közigazgatás területi felügyeletére terjedt ki. Az uralkodó 1696-ban a bécsi udvari kamara alá rendelte a magyar kamarát, melynek feladata – a 18. század elején kiadott utasítás szerint – a kincstári jövedelmek és birtokok gyarapítása, az egyház javainak megőrzése, a kiváltságok felülvizsgálata volt. A helytartótanács megalakulása után hatásköre valamelyest csökkent.

A kamara ügyviteli működésében a legjelentősebb átszervezés 1747-ben volt, amikor is a különböző típusú ügyek tárgyalására hat bizottságot (sóügyi, gazdasági, jogügyi, városi, salétrom-lőpor ügyi és harmincadügyi departamentum) hoztak létre. Bár a 18. században több ügykör-átcsoportosítás és kisebb szervezeti változtatás történt, lényegében ilyen keretek között működött a kamara egészen a helytartótanácsba történt beolvasztásáig, 1785-ig. A szepesi kamara 1723 után a magyar kamara adminisztrációjaként működött tovább, fokozatosan veszített önállóságából, mígnem néhány átszervezés után 1785-ben ugyancsak betagolták a helytartótanácsba.

II. József kora
Az 1780-ban trónra lépő uralkodó nagy átszervezésekkel kísérelte meg a kormányhatóságokat még több és megbízhatóbb, még szervezettebb és hatékonyabb munkára kényszeríteni. Mindenekelőtt növelte a helytartótanács önállóságát, amely ettől kezdve maga dönthetett úrbéri, polgárjog-adományozási és céhügyekben is. Ugyancsak a helytartótanácsra hárult a király különböző rendeleteinek végrehajtása, amely igen nagy munkát jelentett. A munka gyorsítása érdekében ügyosztályokat (departamentumokat) szerveztek, amelyek a helytartótanács feladatkörének egy-egy ágát voltak hivatottak intézni. Így 29 ügyosztály jött létre. A király 1784-ben Pozsonyból Budára helyeztette át a helytartótanácsot.

A közigazgatás átszervezését a birodalom egységének áhított célja inspirálta az uralkodó lelkében, ez motiválta, amikor a német nyelv kötelező használatát rendelte el a közhivatalokban (1784), és akkor is, amikor a kancellária alá rendelte a kamarai ügyeket, majd egyesítette az erdélyi és a magyar kancelláriát (1782). 1785-ben szorosabban körülírta és kissé csökkentette is a kancellária hatáskörét. II. József nevéhez fűződik még a megyei közigazgatás átszervezése (1785) is, azonban ez a rendelkezése sem élte túl alkotójának 1790-ben bekövetkezett halálát.

II. József halála után a központi kormányszervek működése visszazökkent a régi kerékvágásba. A következő fél évszázadban kisebb ügymeneti változtatásokkal, de folyamatosan, egyre nagyobb szakapparátussal működtek. Az 1848. évi forradalmi események hozta változások söpörték el a régi, idejétmúlt feudális dikasztériumokat, és hozták helyükbe a polgári korszak miniszteriális kormányzási rendszerét.

Erdélyi hivatalok
Fennállásának másfél évszázada alatt az önálló Erdély kormányzati szempontból a királyi országrésztől eltérő utat járt be. A kis ország uralkodói mellett működött ugyan fejedelmi tanács, annak tagjai azonban – minthogy kinevezésüket magától a fejedelemtől nyerték, sőt némelykor fejük vesztésével fizettek, ha ellentmondani merészeltek – nem vettek részt a tényleges kormányzásban. A fejedelem tanácsukat kérhette, ha akarta, megfogadni viszont nem volt köteles. A fejedelemség egyetlen kormányszerve, a fejedelmi kancellária a középkori magyar királyi kancellária utódjának tekinthető. A Csáky Mihály nevéhez fűződő 1556. évi kancelláriai reform révén jött létre a nagyobb kancellária, amelynek hatásköre kiterjedt a belügyi kormányzat minden ágára, sőt a külügyekre is. A kisebb kancellária hatáskörébe tartozott az igazságszolgáltatás. A fejedelmi ítélőtáblán az elnök mellett tevékenykedő ítélőmesterek egyúttal a kisebb kancellária hivatalnokai voltak, akik az ítéletek és a perbeli cselekmények írásba foglalását intézték.

A fejedelmi kancellária semmiképpen sem tekinthető újkori módon szervezett hivatalnak, hiszen nem rendelkezett állandó székhellyel, s nem testületi döntéseket hozott. A főhatalom a mindenkori fejedelem kezében volt, s az erdélyi rendek gyengesége, széthúzása nem tette lehetővé a fejedelem abszolút hatalmának korlátozását. A kancellária így leginkább a fejedelmi akarat írásba foglalásának szerve maradt. Egyedül a kisebb kancellária szervezeti felépítése és működése mutat bizonyos, az újkori hivatali berendezkedésre utaló jegyeket: a fejedelmi székhelyen többé-kevésbé állandóan működött, az egyes határozatokat az ítélőmesterek megbeszélték, sőt bizonyos referenciamegosztás is megfigyelhető, amennyiben az egyik az erdélyi ügyek, a másik a magyar ügyek szakértője volt.

A központi kincstári igazgatás élén Erdélyben a 16–17. században is a középkorias elnevezésű fejedelmi tisztségviselő, a kincstartó állott. Feladata a fejedelmi fiscust illető pénzjövedelmek begyűjtése, ellenőrzése volt. Alatta a kincstári igazgatás különféle tisztjei tevékenykedtek. Erdélyben a pénzügyek terén is megmaradtak a középkorra jellemző igazgatási formák: a bérleti és a zálogrendszer.

Az erdélyi területek visszafoglalása után a fejedelemség közjogi helyzetét, illetve betagozódását a Habsburg Birodalomba az 1690–91-ben I. Lipót által kiadott Diploma Leopoldinum szabályozta. A tartomány élére Nagyszeben székhellyel kormányzótanácsot (gubernium) szerveztek, amely a polgári kormányzat minden ágában illetékes hatóság volt. Felügyelte a közigazgatást, a bíráskodást és az erdélyi kincstári igazgatást is. Élén a gubernator, a kormányzó állott. A mellette tevékenykedő tanácsosok a században lezajlott jó néhány átszervezés által kialakított bizottságokban dolgoztak egészen a gubernium 1849-es megszűnéséig. Bár a kormányzótanács közvetlenül a király alatt álló kormányszékként szerveződött meg, 1692–1693 folyamán fokozatosan kifejlődött a király és a gubernium között álló közbülső szerv, az erdélyi udvari kancellária, melyet végül 1695-ben Bécsben állítottak fel. Az 1848-ig fennálló kormányszervnek az erdélyi ügyek bécsi udvarbeli képviselete, a guberniumtól érkezett felterjesztések közvetítése, valamint a gubernium működésének felügyelete volt a feladata.

Második mozzanatként az erdélyi kincstári igazgatás vált ki a guberniumból, amikor is az élén álló kincstartó mellé a király 1700-ban kamarai bizottságot küldött ki, amely átvette Erdélyben a fiscus ügyeinek központi irányítását. Általánosságban az udvari kamara felügyelte az erdélyi pénzügyeket, és felettes hatósága volt az 1742-ben fölállított kincstartóságnak (Thesaurariatus) is. A kincstartóság a királyi kincstár jövedelmeit és birtokait felügyelte, tevékenységét 1849-ben szüntette be.