Szerző: Somogyi Éva

Az Osztrák–Magyar Monarchia közös minisztertanácsa a birodalom legfelsőbb kormányzati szerve volt. Mégis felmerül a kérdés: mennyire tekinthető ez „szabályos” kormánynak, kik is voltak ténylegesen a tagjai és alkotmányos testület volt-e a közös minisztertanács.

1904-ben Thallóczy Lajos, a kiváló történész s egyben a Monarchia közös pénzügyminisztériumának osztályfőnöke azt a feladatot kapta Goluchowski külügyminisztertől, a közös minisztertanács elnökétől, hogy mint több évtizedes tapasztalattal rendelkező állami hivatalnok, állítson össze egy kézikönyvet hivatalos használatra a birodalom közös intézményeiről. Amikor Tallóczynak olyan fogalmakat kellett meghatároznia, hogy mi a közös kormány, kik annak a tagjai, mit jelent a közös miniszterek felelőssége, hogyan érvényesül az, a legnagyobb zavarba került. Akkortájt Bécsben nagy magyar társaság nyüzsgött Thallóczy körül: a közös minisztériumokban szolgáló magyar hivatalnokok és történészek. Köztük volt az osztrák állami levéltár igazgatója, Károlyi Árpád is. Thallóczy hozzá, meg más miniszteriális kollégáihoz fordult tanácsért, s amikor kiderült, hogy mindenki bizonytalan a válaszadással, Thallóczy leszögezte: „Olyan kérdésekről van szó, melyekre ha pontos feleletet kívánunk adni, csakis az aktáknál kreshetünk menedéket.”

A törvényes előírásokat ezek a hivatalnokok persze jól ismerték. Tudták, hogy a 67-es kiegyezéssel elismert közös ügyek (a külügy, a hadügy és az ezek fedezésére szolgáló pénzügy) kezelésére „egy közös minisztériumot kell felállítani”, hogy a közös miniszterek nem lehetnek országuk kormányának is tagjai, hogy a külügyminiszter csak „mindkét fél minisztériumával egyetértésben és azok beleegyezése mellett járhat el”. Csakhogy éppen azért, mert Thallóczy és társai tisztviselők voltak, akik ismerték a napi politikai-államigazgatási gyakorlatot, jól tudták, hogy a vonatkozó törvények citálásával nem adhatnak feleletet a felmerülő kérdésekre.

A politikai gyakorlat általában nem kényszeríthető törvényszögekbe, hosszú távon különösen nem. A századfordulón a Monarchiában ugyanazok a törvények voltak érvényben, mint 1867-ben, pedig az eltelt négy évtized alatt a viszonyok jócskán átalakultak, különösen megnövekedett Magyarország súlya és szerepe a birodalomban. Ráadásul olyan törvényekkel szabályozták a közös ügyeket, amelyek szövegüket tekintve eltértek a birodalom két felében, azaz a szűkebb Ausztriában és Magyarországon. És persze azonos törvényszövegeket is másként értelmeztek Ausztriában másként Magyarországon, másként 67-ben és másként a századfordulón.

Thallóczy végül is nem készítette el a kívánt kézikönyvet. Egy újabb századnak kellett eltelnie, míg történészek és levéltárosok hozzáfogtak a közös minisztertanács jegyzőkönyveinek publikálásához (ez a munka pillanatnyilag is folyamatban van). A feldolgozott és kiadott anyagok alapján újólag megkísérelhetjük néhány olyan alapvető kérdés megválaszolását, mint hogy volt-e a dualista Monarchiának szabályos közös kormánya, kik voltak annak, illetve a közös minisztertanácsnak a tagjai, s alkotmányos testület volt-e a közös minisztertanács.

Az 1867. évi XII. tc. 27. § szerint „Egy közös minisztériumot kell felállítani azon tárgyakra nézve, melyek valósággal közösek”. Vagy az osztrák megfogalmazás szerint: „A közös ügyek kezeléséről egy közös felelős kormány gondoskodik.” A császári ház és a külügyek miniszterét a dualizmus kezdetétől, 1867-től az uralkodó egyben a közös minisztertanács elnökének is kinevezte. A közös kormány azonban nem úgy jön létre, mint a szabványos kormányok, hogy a miniszterelnök összeállítja és az uralkodó elé terjeszti leendő miniszterei névsorát. A közös pénzügyminiszter személyére ugyan a közös minisztertanács elnöke tesz javaslatot, s a pénzügyminiszterek a minisztertanács elnökét, hivatali főnöküknek tekintik, így tárgyalnak, így leveleznek vele. A hadügyminisztert viszont az uralkodó minden alkotmányos korláttól mentesülve nevezhette ki. Maga Andrássy mondja egy korai közös minisztertanácsi ülésen: „Minthogy Őfelsége a törvény szerint a legfelsőbb hadúr, s ezt a hatalmát senkivel nem kell megosztania, ezért pusztán azt a tényt, hogy felelős hadügyminisztert nevez ki, önmagában jelentős koncessziónak kell tekintenünk.”

Azt a felfogást, hogy a három közös miniszter szabályos kormányt alkotna (amely azt feltételezi, hogy nem pusztán közös ügyek vannak, hanem valahol a két állam felett egy közös birodalom is, amelynek saját kormánya van), a magyarok kezdettől fogva fenntartással kezelték. Deák óvatosan nem közös kormányról, hanem csupán „a közös ügyeket kezelő miniszterekről” beszélt. A közös kormány létének problémája igazán a századvég közjogi harcaiban merült fel, s akkor a közös minisztériumok magyar osztályfőnökei (tehát nem magyar ellenzéki politikusok) úgy nyilatkoztak: „Kabinetről szó sincsen. Éppen ezen magyarázat alapján áll az, hogy az egyik miniszter elbocsátása vagy eltávozása nem függ az elnök akaratától, mint az a parlamenti kormányoknál uzusban van.” (A szöveg Thallóczítól származik.)

Ha már most nem az elvi állásfoglalásokat, hanem a gyakorlatot tekintjük végig: a közös minisztertanácsok ülésein nincsen nyoma annak, hogy új külügyminiszter kinevezésével új közös kormány alakult volna. 1867-ben annak, hogy valami új kezdődött, egyetlen nyoma van: újra kezdik számozni a minisztertanácsi jegyzőkönyveket. 1871-ben, amikor Andrássy lesz a külügyminiszter és a közös minisztertanács elnöke, az első minisztertanácson a másik két közös miniszter meg sem jelenik, Andrássy a két országos kormány tagjaival beszéli meg a külpolitikai vonatkozású folyó ügyeket. 1879 őszén a közös költségvetést először Andrássy elnöklete alatt, majd októberben Haymerle, az új külügyminiszter vezetésével tárgyalja a minisztertanács, és egyetlen szó sem esik arról, hogy időközben a közös kormány vezetésében változás következett be. A külügyminiszter-váltás nem jelentett „kormány” átalakítást. 1871-ben Beusttal együtt ugyan Lónyayt is felmentette a császár, mert jött Andrássy, s egyszerre két magyar nem tölthetett be közös miniszteri tisztet. De a hadügyminisztert nem érintette a változás. Amikor 1879-ben Andrássy megbukott, a császár hamarosan felmentette Hofmann pénzügyminisztert is, hogy az magyarnak adja át helyét (Szlávynak, majd Kállaynak). A hadügyminiszter azonban hivatalában maradt. 1881-ben az elhunyt Haymerle helyett Kálnoky lesz a közös minisztertanács elnöke, aki közismerten ambíciózus politikus volt. Az összmonarchia valódi miniszterelnöke, birodalmi kancellár szeretett volna lenni. Ám Kálnokyval sem jönnek új közös miniszterek. 1895-ben Kálnokyt megbuktatják a magyarok, a többi közös miniszter állását a közjogi vihar nem ingatta meg. 1906-ban más a helyzet. Goluchovskival együtt mennie kell a közös hadügyminiszternek is. A dualizmus válsága, egy nagy belpolitikai változás részeként átalakul a közös kormány: Ferenc József régi gárdája kihull, új emberek kerülnek a politika élére, de nem a minisztertanács új elnöke, Aehrenthal hozza a maga embereit, akik az övével rokon nézeteket képviselnek, mint egy szokványos kormánynál lenni szokott. E nagyon is futó áttekintés tanulságaként annyit mindenképpen leszögezhetünk: a három közös miniszter politikai értelemben nem alkotott közösséget.

Vagyis arra a kérdésre, hogy volt-e a monarchiának közös kormánya, s a három közös miniszter együttesen kormányt alkotott-e, sem jogi, sem politikai értelemben egyértelmű igenlő választ nem adhatunk.

Itt merül fel az a kérdés, hogy vajon csak a közös miniszterek voltak-e a közös kormány tagjai vagy a két országos kormány miniszterelnökei is. A törvény ugyanis előírja, hogy a külügyminiszter csak „mindkét fél minisztériumával egyetértésben, azok beleegyezése mellett járhat el”, a pénzügyminiszter a közös költségvetést „a két miniszterelnök befolyásával fogja készíteni”, de hogy mit jelent az egyetértés, a beleegyezés, a befolyás az jogilag meghatározatlan maradt. 1869-től kezdődően a közös minisztertanácsba gyakran meghívták az országos miniszterelnököket és alkalmanként a szakminisztereket is. Az első évtizedben a minisztertanács üléseinek kb. 60%-án vettek részt az országos miniszterek, a következő évtizedekben még gyakrabban, s az 1880-as években kivétel számba ment, ha az országos miniszterek nem jelentek meg a közös minisztertanács ülésein: az osztrák és a magyar kormány néhány tagja a közös minisztertanács állandó tagja-résztvevője volt. Ám függetlenül attól, hogy a különböző időszakokban mennyire általános az országos miniszterek meghívása, sohasem tekintették őket evidensen a közös minisztertanács tagjainak.

Az 1870-es években „kombinált minisztertanácsról”, megerősített minisztertanácsról” beszéltek, ha az országos miniszterek is részt vettek a tanácskozáson, és később is mindig utaltak arra, ha az országos minisztereket is meghívták. Többször felmerült, hogy a közös minisztertanács jegyzökönyveiből az országos levéltárak is hiteles másolatot kapjanak. Egy ilyen alkalommal Andrássy közös külügyminiszter leszögezte: pontos különbséget kell tenni azon minisztertanácsok jegyzőkönyvei között, amelyeket csak a közös miniszterek tartanak Őfelsége vagy az én elnökletem alatt, s azoké között, amelyeken az országos miniszterek is részt vesznek. Az előbbiek jegyzőkönyveibe az országos kormányoknak sohasem volt betekintésük, s ilyet a jövőben sem igényelhetnek. Egy emberöltővel később Stürgkh osztrák miniszterelnök kérésére Berchtold külügyminiszter Andrássyéval szinte szó szerint megegyező álláspontot képvisel. Voltak tehát olyan közös miniszteri tanácskozások – és a közös miniszterek ennek elvi lehetőségéhez mindig is ragaszkodtak –, amelyekhez az országos kormányoknak nem volt közük.

Annak, hogy az országos miniszterek mennyire részesei a közös minisztertanácsnak, nemcsak abból a szempontból van jelentősége, hogy ott, a közös minisztertanácson mennyire juttathatták érvényre befolyásukat, közreműködésüket, egyetértésüket – vagyis mennyire érvényesíthették a birodalométől eltérő országos érdeket. Hanem még egy vonatkozásban, ami az egész közös kormányzat, sőt, talán a dualista állam jellegének megítélése szempontjából is meghatározó jelentőségű: ez pedig a közös kormány parlamenti felelősségének kérdése.

Ezzel már áttértünk a közös kormány felelősségének vizsgálatára. A közös miniszterek elvileg felelősek voltak a sajátos képviselő-testületeknek, a delegációknak. Ezt az idézett 67-es törvények leszögezték. A törvény végrehajtási utasítása azonban sohasem jelent meg. A dualizmus egész időszakában osztrák képviselők időről időre követelték a törvény parlamenti beterjesztését, és a korszak végére addig jutottak, hogy Aehrenthal megjegyezte: bizony, az alkotmányos viszonyok megszilárdítása szempontjából hasznos volna a miniszteri felelősség pontos és részletes szabályozása.

Az országos miniszterek viszont ténylegesen felelősek voltak a maguk parlamentjének. Az országos miniszterek, ha részt vettek a közös minisztertanácson, ha hozzájárulásukat adták az ottani döntésekhez, azért parlamentjük előtt felelősséget viseltek, így az ő részvételükkel legalább közvetve érvényesült a közös minisztertanács parlamenti felelőssége.

Éppen emiatt egy sajátos ambivalens viszony alakult ki a közös miniszterek és az országos kormányok között. A közös miniszterek szerettek volna megszabadulni ettől a közvetett kontrolltól. Beusttól, Kálnokyn át Aehrenthalig mindenki a maga módján arra törekedett, hogy birodalmi miniszterelnök, birodalmi kancellár legyen, egy birodalmi kormány feje; az országos kormányoktól függetlenül intézze a dolgait, hogy ezzel mentesüljön az országos kormányok által érvényesített parlamenti felelősség alól. Ha volt rá módjuk, tették is. Szűkre szabták azokat az ügyeket, amelyeket a közös minisztertanács elé vittek, azon tanácskozás elé, amelyen rendszerint ott voltak az országos miniszterek is.

Ugyanakkor szükségük volt az országos kormányokra. Ugyanis a közös miniszterek – a két ország felett álló birodalom miniszterei – sajátos helyet foglaltak el a birodalom politikai mechanizmusában. Minden közös miniszter panaszkodott amiatt, hogy „kívül áll”, hogy a „levegőben lóg”, hogy nincs élő kapcsolata az országok belső életével, parlamenti pártjaival, politikai közvéleményével. – Éppen ezért valamennyien az országos kormányokra, azok közvetítő szerepére voltak utalva. Csak az országos kormányok szerezhették meg a képviselő-testületek jóváhagyását ahhoz az egyetlen dologhoz, amellyel nem lehetett megkerülni sem a minisztertanácsot, sem a delegációkat: a közös költségvetéshez. A közös költségvetés parlamenti elfogadását mindenkor biztosítani kellett, enélkül a közös kormány nem létezhetett. Tehát ha áttételesen, ha korlátokkal is, a dualista monarchiának felelős közös miniszterei, felelős közös kormánya volt, s az országos kormányok osztoztak ebben a felelősségben.

Talán e futó áttekintés alapján is érzékelhető, hogy a két ország és a birodalom alkotmányos volta milyen szorosan összefüggött egymással. Mennyire bölcs volt a 67-es magyar politikának az az igyekezete, hogy törvénybe foglalja: a kiegyezés előfeltétele, hogy mindkét országban parlamentnek felelős kormány alakuljon, hogy a közös miniszterek csak a közös ügyeket kezelhetik, s egy személyben nem tölthetnek be országos miniszteri posztot is. Így igyekezett a Deák-párt 67-ben meggátolni, hogy magyarok is tölthessenek be közös miniszteri állásokat. (A dualizmus évtizedeiben a három közös miniszter közül az egyik – rendszerint a legkevésbé jelentős, ti. a pénzügyminiszter – magyar volt.) A 67-es rendszer egyrészt elválasztotta a birodalmi, közös kormányt az országos kormányoktól, másrészt lebontotta a merev határt a pesti és a bécsi politika között. Megszokottá vált, hogy magyar miniszterek és vezető hivatalnokok kerültek a bécsi közös külügyminisztériumba a Ballhausplatzra, meg a közös pénzügyminisztérium Himmelpfortgassei barokk palotájába, majd onnan vissza a budapesti minisztériumokba: részt vettek a „birodalom” politikájában, s egyben osztoztak annak felelősségében. Eötvös szavaival: A monarchia a mi birodalmunk is lett.