2017. május 28.

A modern állam születése

Szerző: Mezey Barna

Az európai királyságok és birodalmak hűbéri kapcsolatrendszerre alapozott hatalomgyakorlási formája évszázadokon keresztül nem felelt meg annak a szerveződésnek, amit ma államnak nevezünk. A modern állam eszmei-gyakorlati kiépítése a 13. századig váratott magára. Ekkor vált lehetővé a kontinens néhány országában, hogy az uralkodók fölvethessék a felségjogok kérdését, a szétdarabolt közhatalom újraegyesítésének eszméjét. Ekkor indulhatott meg a küzdelem a király és a vazallus közötti magánjogi jellegű kötelékek felszámolásáért, a közjogiasult királyi hatalom megerősítéséért. Ekkortól álltak rendelkezésre az eszközök is: a rendszeres adószedés, az állandó hadsereg és a valódi hivatalnokréteg.

A középkori európai alkotmányt még nem foglalta egységbe az állam (a királyi hatalom). A hűbéri rendszer annak a sajátos hatalmi hiányhelyzetnek az eredményeként juthatott jelentős pozíciókhoz, mely a széthullott antik államiság és a királyok számára terhessé vált törzsi demokrácia romjain létrejött. A királytól magánjogilag függő személyekre alapozott állami ügyintézés gondolatát, a hűbéri alkotmány képletét a Frank Birodalom hagyományozta Európára. A hűbéri állam alapvonása volt, hogy sajátos kényszerhelyzetben jött létre. A hűbériség – ahogyan Szűcs Jenő találóan megállapította – nem valami dicső motívum az európai államfejlődésben, hanem annak a „nyomorúságos kényszerhelyzetnek” a szülötte, amikor hatékony állami hatalom hiányában magánjogi viszonyaikban kerestek menedéket az alattvalók éppúgy, mint az uralkodók. A hatalmi pozíciókat – valóságos közhatalom nem lévén – magánjogi szerkezetekben biztosították.

A hűbériség visszaszorítása
A középkori állam hűbéri modelljéből hiányzott a királyi közhatalomnak az antik és a modern államra jellemző formája. A hűbéri monarchia magánjogi jellegű kapcsolatokra épült, a király hatalma magánhatalom volt. Európában a középkori szerves fejlődés során kibontakozó számtalan alkotmányos elem mindegyike a mindennapi életkeretek szabályozásából növekedett ki, a magánjogi jelleg lassan, évszázadok alatt közjogiasult. A középkori alkotmányfejlődés során ezek a sokszor egymástól függetlenül alakuló intézmények olvadtak össze, s a királyi hatalom központosító erőfeszítéseinek eredményeként a modern állam keretei között váltak egy egységesülő alkotmány organikus alkotóelemeivé.

A modern – tehát a mai értelemben vett – állam kialakulása évszázados folyamat eredménye. Létrejöttének alapvető feltétele volt a feudális átmenet hatalmi vákuumát betöltő hűbéri kapcsolatok teljes vagy részleges kiszorítása az államéletből, tehát a vazallitás államhelyettesítő funkciójának megszűnése. A változás keretei a központosításban ragadhatók meg, míg eszközei a szisztematikus közigazgatás, a rendszeres adóztatás és az állandó hadsereg voltak.

A központi hatalom megerősítése a királyi tekintély pápai ellenőrzés alóli kivonásával indult meg. Az első rendi gyűlés egybehívásának évében, 1302-ben jelent meg Szép Fülöp védelmében a Rex Pacificus című vitairat, mely egyértelműen leszögezte: „a pápa nem parancsol a francia királyságnak, nem bír legfelső hatalommal a világi ügyekben, hanem csakis az egyháziakban, mint mindenütt a világon.” A francia király egyedül Istent tekintette urának.

Amikor 1367-ben a pápa egyházi bíróság elé idézte III. Edward angol királyt a Róma által kötelezőnek mondott egyházi adó fizetésének elmulasztása miatt, a királyával adókérdésekben folyamatosan viaskodó angol parlament addig alig tapasztalt egységben állt ki uralkodója mellett, deklarálva, hogy Anglia nincs alárendelve semmiféle külhatalomnak; az angol király még az egyház hűbéresének sem tekinthető. Az állam és a pápaság közötti villongások a hűbéri ügyekben világosan jelzik a világiasodó királyi hatalom igényét a hatalom teljességére.

III. Edwardnak a százéves háború során Sluisnál aratott tengeri győzelme 1340-ben, majd a Crécy (1346) és a Poitiers (1356) melletti diadal megérlelte a döntést az angol–francia alkotmányos vitában is. 1360-ban a francia uralkodók lemondtak az angol királyok hűbéresküjéről, melyet franciaországi birtokaik okán követeltek tőlük. Ez az esemény igen fontos változást alapozott meg: a feudális (hűbéri) jogosítványokat fölváltotta az uralkodói felségjog, a magánjogi alapú királyi hatalom helyébe a közjogi értelmezés lépett.

Az uralkodók belhatalmi tevékenysége ugyanebben az irányban fejlődött: a hűbéri szisztémából következő jogosítványokat mindinkább felségjoggá igyekeztek alakítani először a törvénykezés, majd a közigazgatás jogának kiterjesztése útján.

A központosítás
Nyugat-Európában a politikai szétforgácsolódással szemben ható központosítás jelentette azt a rendszeres államszervező tevékenységet, melynek során egyfelől kialakultak az egységes állam létrejöttének feltételei, másfelől felszámolták a decentralizált hűbéri kapcsolatrendszeren alapuló, a kora középkorban kialakult „államhelyettesítő” modellt. A patrimoniális monarchia helyébe a rendi állam került, a királyi hatalom magánjogi értelmezését felváltotta a hatalom közjogi definíciója, a senior–vazallus kapcsolatokra támaszkodó alkalmi társadalomigazgatást az állandó közigazgatás rendszere. Ezzel háttérbe szorultak – vagy más pozícióba kényszerültek – a tartományurak, csökkent a feudális anarchia veszélye, s megnyílt az út a királyi hatalom megerősítése előtt.

A centralizáció hosszan elnyúló folyamat, mely a fejlett feudális központosításon keresztül elvezetett az abszolút állam kiépítéséig. Helyesebb tehát a rendi és az abszolút monarchia kialakulását egységes folyamatként, semmint törések sorozataként értelmezni.

A 12–15. századi központosítás egyik következménye az egységes államok létrejötte volt. Anglia egyesülése már a 11. században bekövetkezett, Franciaországé a 13. századra datálható. A Német Birodalomban és Itáliában viszont a központosítás megrekedt „helyi” keretek között, vagyis tartományi-fejedelmi szinten. Az Európa „peremén” elhelyezkedő országok, így Lengyelország, Magyarország, Spanyolország, valamint a skandináv államok legfeljebb a központosítás tendenciáit tudták felmutatni, egyfajta átmenetet teremtve a centralizált állam felé.

A hűbéri rendszer visszaszorításának technikája volt a vazallusok hűségére alapított közigazgatás felváltása királyi (állami) hivatalnokok által működtetett igazgatással. Előbb a legfontosabb központi szervekben, majd a területi és helyi végrehajtó apparátusban jelentek meg a hivatásszerűen hivatalnokoskodó, egyetemet végzett vagy gyakorlatban képzett szakemberek. Ezzel a korábban hűbéri kapcsolatokra alapozott igazgatás feladatait fokozatosan átvette az államapparátus; így a helyi hatalmasságok kezéből fokról fokra állami tisztségviselők kezébe került az állami funkciók ellátása.

Elsőként az angolok honosították meg államgépezetükben az állandó intézményeket, őket a franciák követték, vala-mint az itáliai városállamok és királyságok, majd a 15. század végén az egyesült Spanyolország. Franciaországban II. Fülöp Ágost (1180–1222) tette állandó intézménnyé a királyi tanácsot, melynek tagjai között már szakemberek is dolgoztak. A „legisták” a törvénykezés, a pénzügyek, a közigazgatás képzett szakértőiként intézték az állam ügyeit. IX. Lajos (1226–70) királyi bíróságot állított fel, melynek hatáskörét a feudális bíróságok fölé is kiterjesztette. Az igazságszolgáltatás „államosításának” következményeként, az ügyek specializációja folytán a curiából kivált a bírói tábla. Lajos kormányzata egységes pénzrendszert vezetett be a királyi birtokokon, majd igyekezett azt mindenütt az országban kötelezővé tenni.

A rendszeres adóztatás
A patrimoniális államfelfogás alapján az állam birtokai azonosak voltak a királynak mint földesúrnak a birtokaival; a király földesúri jogosítványai alapján gyakorolhatta az alattvalók fölötti hatalmát, többek között például az adóztatás jogát. E szűk patrimoniális teóriát hamarosan tágítani kezdték: a királyi hatalom keresztény értelmezése lehetővé tette az uralkodó legfelső törvénykező tényezőként történő fellépését. Ez pedig megnyitotta az utat az alattvalók legszélesebb körű adóztatása előtt: a hűbérúri adót fölváltotta a királyi adó.

Ugyanakkor a hűbérurak természetes akadályai voltak a lakosság központi járadékokkal történő megterhelésének. Az uralkodók szívós munkával törték meg az ellenállásukat. A kifejezett erőszak mellett igyekeztek megszerezni a nemesek és előkelők támogatását. Így váltak az államélet szerves részévé a királyság előkelőinek országos gyűlései, ahol az uralkodó rétegek és csoportok hozzájárulásával lehetett kivetni a kezdetben főként a háborúk finanszírozását, később a növekvő bürokrácia fenntartását szolgáló állandó adót. Angliában az adókivetés a Magna Carta óta a parlament és a király közös jogosítványa volt. S bár az uralkodók gyakran megszegték e szabályt, a parlament az adómegajánlás jogának elfogadtatásával megerősítette pozícióját a végrehajtó hatalommal szemben.

Franciaországban IV. (Szép) Fülöp (1285–1314) nevéhez fűződik az első rendi gyűlés összehívása, mely egyszerre jelezte a rendi erők jelentőségének megerősödését, s természetesen a közjogiasuló királyi hatalom növekvő jövedelemigényét. Fülöp nagyra törő tervei megvalósításának alapfeltétele volt a pénzügyi források növelése, ami az adórendszer kimunkálását eredményezte. A városi segélyek ekkor alakultak át állandó adókká, a lovagok katonai szolgálata ekkor lett megváltható, sőt megváltandó. A rendi gyűlés hozzájárulása nélkül szedett adó VII. Károly (1422–61) megszokott pénzügyi forrása lett; állandósult a közvetett és egyenes adók rendszere. 1435-ben és 1439-ben a tours-i és orléans-i rendi gyűlések járultak hozzá két adó rendszeres kivetéséhez. A közvetett adó (aides) és a közvetlen jövedelemadó (taille) immáron gond nélkül biztosította a királyi hadsereg fenntartását. E döntések függetlenítették a központi kormányzatot a kialakuló ren-dek akaratától, ami a francia rendi gyűlés számára – szemben az angol parlamenttel – jelentősen gyengébb pozíciót eredményezett. A bankárok és kereskedők biztos helyre számíthattak a király pénzügyi kormányzatában. A központi kormányzati apparátus finanszírozására általánossá vált az állami hivatalok áruba bocsátása, ami garantálta a polgárságból verbuválódó hivatali (taláros) nemesség intézményes jelenlétét.

A középkor államformáló mozgalmait kisebb-nagyobb méretű háborúk kísérték. A birodalmak kialakítására törő, hódítani vágyó uralkodóknak éppen úgy szükségük volt az ütőképes, nagy létszámú hadseregre, miként a nemzetállamuk határait alakító királyságoknak. A nagy létszámú, átmeneti jellegű felkelőhadakat – a hatékonyság növelése jegyében – mindinkább kisebb, de állandó, hivatásos egységek váltották fel.

A rendi monarchia kialakulása
Az invesztitúraháborúk eredményeképpen a király elveszítette egyházi glóriáját, többé nem vicarius dei – Isten földi helytartója –, csupán az egyház katonája. A pápai hatalom kiterjesztésének igénye a világi hatalom ellencsapásait váltotta ki: az állam egyre inkább szekularizált jelleget öltött. Megjelent a világi méltóság (honor) gondolata, melynek lényege, hogy a király a maga ura, csak Istennek tartozik elszámolással. Az állam világi-politikai szerepének felerősödése együtt járt az egyházi és a világi jog szétválásával: immáron semmi nem korlátozta az uralkodó törvényalkotásra vonatkozó jogát. Ilyen elméleti előzményekre épül a reneszánsz államfelfogás, a Machiavelli cinikus nézőpontjában is visszatükröződő új koncepció, miszerint az államhatalom kérdését ideológiamentesen kell kezelni, s a király és a társadalom viszonyát át kell értelmezni. Ez a felfogás jelentősen hozzájárult a centralizációs technikák tökéletesítéséhez, a modern állam korszerű közigazgatásának kiépítéséhez.

A modern állam első megjelenési formája, a rendi-képviseleti monarchia kialakulása hosszan elnyúló folyamat eredménye. Olyasfajta, tetszetősnek tűnő kezdetmegjelölést adni, mint Anglia 1265. évi mintaparlamentje vagy a franciák 1302-es általános rendi gyűlése, alkotmánytörténeti vonatkozásokban komoly veszélyeket rejt magában. A rendi-képviseleti állam a patrimoniális monarchia maradványain épült fel. Ám nem a korai állam összeomlásáról s a helyébe emelt új állammodell megteremtéséről van szó, hanem egy felbomló patrimoniális és ugyanebben a folyamatban kibontakozó rendi hatalom összefonódásáról. Mind több rendi elem jelent meg a társadalomban, melyek beszivárogtak a hatalom gépezetébe, s átalakították azt. A rendek és a rendiség megjelenésének pontos időpontja sem rögzíthető. Rendiség és rendi képviseleti állam nem feltétlenül egy időben jelentkeztek. A rendek kialakulása jócskán megelőzte a rendi állam létrejöttét, rendiségről pedig csak a rendek fejlődésének bizonyos pontján túl beszélhetünk.

A feudális társadalom aktív csoportjai – részben a patrimonialitás nyújtotta régi lehetőségeket kihasználva, részben az új kereteket keresve – sajátos rendi megfontolásaik állami keretek által garantált érvényesítési lehetőségeit keresték. Megpróbáltak érvényt szerezni közös – a hűbéri kötődések ellen is ható – érdekeiknek, s ehhez igazították az állammal szemben megfogalmazott elvárásaikat. Ugyanakkor az uralkodó is támogatókat keresett a hűbéri rendszerben kialakult tartományúri hatalommal szemben. A rendi szerveződésből nyerhető társadalmi energiák a jól szervezett központosítás legfontosabb fegyverévé váltak. Trócsányi Zsolt megfogalmazásában a centralizáció az az államszervező folyamat, amelyben „az uralkodó a rendek hatalmának megtűrésével kialakítja saját hatalmi túlsúlyát, de lényegében érintetlenül hagyja azokat a rendi jogköröket, amelyek a központi hatalom stabilizálásában nem tűnnek primer érdekkel bírónak”. Ebben a folyamatban kristályosodott ki a rendi monarchia mozgatóereje, a rendi dualizmus.

A működő rendi-képviseleti állam lelke, a rendi dualizmus a centralizáció és a rendi hatalmi törekvések sajátos eredményeként jött létre. Lényege a rendek és a központi hatalom között kialakuló relatív egyensúly volt. Ebben a helyzetben a rendek tudomásul vették a központi hatalom ténykedését, a királyi hatalom pedig garantálta a rendi intézményeket. Rex és regnum álltak egymással szemben, s folyamatos hatalmi küzdelmük adta meg a rendi monarchia mozgásterének kereteit. Ember Győző szavait idézve: „A rendi dualizmus időszakában az uralkodói hatalom és a rendiség között váltakozó sikerrel folyó küzdelemben a rendek legerősebb fegyvere Európában mindenütt az országgyűlés volt, elsősorban azáltal, hogy az uralkodó számára a hadiadót az országgyűlésen állapították meg.”

A törvényalkotás immár a diétán zajlott, a törvény pedig már nem az uralkodó egyoldalú akaratkijelentése avagy a bárók szűk körű tanácsának döntése, hanem az elismert rendek által képviselt értékeket tekintetbe vevő kompromisszumos egyezmény lett. A konszenzus váltakozó koalíciós együttműködések eredményeként alakult ki; a pillanatnyi politikai-gazdasági érdekek függvényében álltak szemben a rendek egységesen a királyi hatalommal, vagy oszlottak meg, s támogatták különböző megfontolásokból időről időre a királyt.