2017. május 24.

A polgári államszervezet kiépülése Magyarországon

Szerző: Máthé Gábor

”E munka sem több, sem kevesebb, mint újra szervezni az államot. Mindenki tudja, hogy midőn a 48-iki törvényhozás e félig hűbéri államot az újabb kor elveire fekteté […], akkor a régi Magyarország helyett egy, a kor szellemében átalakult új Magyarországnak vetette meg a alapját […] Az is tudott, hogy az új állam működésében okvetlenül szükséges intézmények a legnagyobb részben hiányoznak, s amelyeket a múltból örököltünk […] ezek a legnagyobb disszonanciában állanak azokkal az elvekkel, amelyeket a 48-iki törvényhozás inaugurált” – jelentette ki Horvát Boldizsár igazságügy-miniszter az 1869–1872 közötti országgyűlési ciklus októberi ülésén.

A jogállam, a polgári alkotmányosság
A múlt század közepe óta a különböző irányzatokat képviselő politikusok, jogászok törekvése főként arra irányult, hogy szilárd fundamentumot biztosítsanak a polgári jogviszonyoknak, hogy védelmezzék azokat a szélsőséges támadásokkal szemben. Ennek eredményeként jött létre a jogállam vagy másként az ”állam mint a törvényesség őre” konstrukció. A jogállam az érdekek összhangját a hatalom klasszikus három ágának elkülönítésében vélte felfedezni. Így a törvényhozás és a végrehajtás viszonyát az adócenzusos választójogon nyugvó képviselet, a törvények primátusa, illetve a parlamentnek felelős kormányzati rendszer jellemezte. Az igazgatás ebben a rendszerben a törvények adta keretek közötti, s csak kivételesen felhatalmazáson nyugvó végrehajtó tevékenység. Az igazgatás sokrétűbbé válásával az általános (belügyi) igazgatásból folyamatosan kivált a szakigazgatás.

A közigazgatás és az igazságszolgáltatás kettéválasztását – a ”harmadik hatalom önállósulását” – az 1869:IV. tc. deklarálta, s e törvény mintegy zárófejezete az 1791:XII. törvénycikkben foglaltaknak, a közigazgatástól elkülönítendő bíráskodás kívánalmának.

A jogállam tehát egyfelől a polgárok jogainak védelmét volt hivatott biztosítani, másrészt a jogrendszernek szánt döntő szerepet a hatalmi ágak szervezetrendszerének kialakításában. Az államhatalom ”igazságos megosztása” politikai programjának megoldása azonban több nehézségbe ütközött. A problémát a kormány és a törvényhatóságok egymáshoz való viszonya, a hatáskörök elhatárolása jelentette, ezenkívül rendezni kellett a megyék területi és egyedi szervi kialakítására vonatkozó szabályokat.

A törvényhozás szervezete
A kiegyezési törvények a törvényhozási tárgyak köréről is rendelkeztek. A költségvetés elfogadását, illetve a gazdálkodásról készült beszámolót (zárszámadást) az adók megajánlásával együtt a parlament kizárólagos hatáskörébe utalták. Ez lehetetlenné tette a parlament egyoldalú, uralkodó általi feloszlatását, mivel a fenti tárgyakban a döntés hiánya exlex állapotot eredményezett, s gyakorlatilag a kormány bukását vonta maga után.

Az országgyűlés kétkamarás rendszerű volt. A képviselőház tagjai választás útján nyerték el mandátumukat. A főrendiház a feudális szervezetet örökítette tovább. Az országgyűlési választójogot a népképviseletről szóló törvény (1848:V. tc.) novellája szabályozta 1874-ben, mégpedig a vagyoni cenzus adócenzussá alakításával. A választások feletti bíráskodás hatáskörében pedig a képviselőház, illetve annak választott bizottsága s (1899-től) a Kúria osztozott.

A törvényalkotás mechanizmusában továbbra is megmaradt az uralkodó törvénykezdeményezési és szentesítési joga, s ehhez járult még a kihirdetés kötelezettsége. A király az országgyűlési ciklust megnyitó trónbeszédében ismertette a megalkotandó törvényeket és azok indokait. A törvényjavaslatok előkészítése a minisztériumok, illetve az igazságügyi minisztérium kodifikacionális osztályán történt. Az egyes javaslatok minisztertanácsi vitáját az uralkodó elé terjesztés (előszentesítés), majd a képviselőházi általános és részletes tanácskozás követte. A főrendiház hasonló metódussal élt. Az egyeztetett javaslat a miniszterelnök felterjesztésével került szentesítésre; majd az aláírt törvényt az országgyűlés mindkét házában kihirdették, végül pedig (1881-től) az Országos Törvénytárban közzétették. Törvényjavaslatot egyes képviselők is beterjeszthettek.

Az országgyűlés ellenőrzési szerepköre
Az országgyűlésnek a kormány feletti ellenőrző funkciója kétirányú volt. Egyrészt felügyeletet gyakorolt a legfőbb végrehajtó szerv egész tevékenysége felett, másrészt a kormánynak biztosított anyagi eszközök felhasználásának módját kontrollálta.

Az országgyűlés vizsgálóbizottság kiküldésével, helyszíni vizsgálatokkal, valamint az egyes igazgatási ágazatokról bekért jelentésekkel gyakorolhatta ellenőrzési funkcióját. A szóbeli ellenőrzésre az interpelláció szolgált. A képviselőház tagjai a kormány hatáskörébe tartozó ügyekben felvilágosítást kérhettek, amire a miniszter azonnal, vagy legfeljebb 30 napon belül köteles volt válaszolni. A miniszter politikai felelősségét ugyan a jogszabály konkrétan nem határozta meg, a tárcák vezetőinek mégis az országgyűlés többsége által helyesnek tartott politikai irányelveket kellett érvényre juttatniuk.

A kormány gazdasági ellenőrzésében a törvényhozás jelentős jogosítványt kapott: hatáskörébe tartozott az állami költségvetés meghatározása. A parlament a költségvetés megszavazásával a kormány által előterjesztett kiadások szükségességét és nagyságát bírálta el. A zárszámadás keretében pedig a költségvetési előirányzatoknak a gazdálkodás eredményeivel történő összevetését végezte el.

A kormány pénzügyi, gazdasági tevékenységének ellenőrzését kezdetben a Pénzügyminisztériumban szervezett állami főkönyvelési osztály látta el, majd 1870-ben életre hívták az Állami Számvevőszéket. Az igazgatástól formailag elkülönült szerv elnökét az országgyűlés által kijelölt három személy közül az államfő nevezte ki. A számvevőszék alapvető feladata a közigazgatás valamennyi ágára kiterjedő ellenőrzés és a nyilvántartások megszervezése volt. Ezen az 1914. évi szabályozás sem változtatott érdemben, csak a szervezet elnevezése módosult Legfőbb Állami Számvevőszékre.

A miniszterelnökség feladat- és hatásköre
A végrehajtó hatalmat a parlamentnek felelős kormányzat testesítette meg. Az egyes igazgatási ágak élén álló minisztereket – a miniszterelnök előterjesztésére – az uralkodó nevezte ki. A miniszterelnökség feladata a politikai és a gazdasági vezetés, valamint a minisztériumok koordinatív irányítása volt, majd a közvetlenül alárendelt szervek felügyeletével feladatköre fokozatosan bővült. A hatáskörébe vont ügyeknek három csoportja különböztethető meg. Az elsőbe a kormány elnökére háruló állandó és járulékos feladatok, a másodikba a több tárcát érintő, periódusonként változó ún. kiemelt ügyek, végül a harmadik csoportba a hozzárendelt közel ötven hivatal speciális ügyei tartoztak.

A miniszterelnök fontosabb állandó feladatai közé az államfő (uralkodó) elhatározásaival, döntéseivel, az országgyűlés összehívásával, a törvényjavaslatok előkészítésével, szentesítésével, az interpellációkra adandó válaszokkal, a külügyekkel kapcsolatos intézkedések számítottak. A kormányzati teendők körébe a minisztertanácsi előterjesztések gondozása, a jegyzőkönyvek elkészíttetése, a miniszterek személyi ügyei, állampolgársági ügyek, valamint az évenkénti kormányjelentés beterjesztése tartoztak. Ide sorolandók továbbá a miniszterelnökség belső szervezeti, személyi és gazdasági feladatai is. A járulékos hatáskört a minisztériumok döntésre, illetve jóváhagyásra történt felterjesztései egészítették ki. A kiemelt ügyek közé a nemzetiségi, államrendészeti, szociálpolitikai ügyek tartoztak.

A miniszterelnökség szervezetében – 1867-et követően – még nem figyelhető meg belső tagozódás. 1897-től különítették el egymástól az elnöki, a nemzetiségi (kisebbségi) és a sajtóosztály feladatkörét. Más egységek hosszabb-rövidebb időre szerveződtek, a változó kormányok politikájának érdekei szerint. Így például a közjogi osztály a Monarchia igényeként alakult, a tájékoztatási-propaganda ügyek kiemelését a háborús helyzet tette szükségessé, míg a társadalom-szociálpolitikai osztály létrehozását a munkásmozgalom indokolta.

A kibontakozó hivatali szervezetben – fokozatosan bővítve hatáskörét – meghatározóvá vált a miniszterelnökségi államtitkárság. Az intézmény polgári kori fejlődését a ”főnöki szerepkör” megerősödése és a tisztséget betöltő személy kormányváltozásoktól való függetlenedése jellemezte. A miniszterelnökség teendői közé tartozott a minisztertanács jegyzői feladatainak ellátása is. Az államtitkári funkció nem csupán a hivatalnoki hierarchia része, hanem a kormányzati tevékenység aktív eszköze volt. A tisztség betöltését időnként szüneteltették. Ilyenkor a miniszteri tanácsosi rangban lévő elnöki osztályvezető államtitkári hatáskörrel intézkedhetett. Ezzel a formával először a dualizmus utolsó évtizedében találkozunk. A politikai államtitkár elnevezés 1917-ből, a címzetes és az egyidejűleg két vagy több helyettes államtitkár működése 1919-ből ismert.

A minisztertanács
A minisztertanács tevékenysége kétirányú volt. Egyrészt megvitatta a kormány politikai irányvonalát, azokat a kiemelt fontosságú ügyeket, amelyek hatást gyakoroltak az állam működésére, vagy amelyek több szakminisztert érintettek, végül határozott az egyes szakminisztériumok közötti hatásköri összeütközések esetében. Másrészt mint testületi szerv, döntött a hatáskörébe utalt vagy a szakminiszterek által elé vitt egyedi ügyekben (pl. főrendiházi kinevezések; kegyelmezési ügyek; állami tisztviselők kinevezése, nyugdíjazása; egyezmények, szerződések kötése; meghatározott értéket meghaladó építkezések). A minisztertanács elé kerültek az országgyűléshez benyújtott előterjesztések; a törvényjavaslatok; az új hivatalok, állások szervezésének, a hitbizományok megerősítésének, az egyes vállalatalapításoknak az ügyei.

A minisztertanácson az államfő (uralkodó) távollétében a miniszterelnök elnökölt. Az üléseket általában hetenként – néha többször is – tartották. Kezdetben csak a tárcák vezetői vehettek részt a tanácskozásokon, később már a főhatóságok vezetőinek, továbbá tisztségviselőinek helyettesítő részvételét, majd a szakelőadók meghallgatását is megengedték. A minisztertanácsi gyakorlat szerint az első időkben az érintettek személyesen ismertették az ügyeket. Ezt felváltotta az előterjesztések írásbeli változatának előzetes megküldése, illetve a szakminiszterek írásos válaszadása. Minden minisztertanácsi ülésről jegyzőkönyv készült a miniszterelnökségi államtitkár hitelesítő aláírásával.

A bírói hatalom gyakorlása
A közigazgatás és az igazságszolgáltatás kettéválasztását a bírói hatalom gyakorlásáról szóló 1869. évi IV. tc. mondta ki. Ez az alaptörvény az 1867. évi XII. törvénycikket egészítette ki. Az ausztriai törvényhozás e posztulátumot már 1867-ben az államjogi kapcsolatot rendező törvényben rögzítette. A magyar jogalkotás a polgári államszervezet kiépítését időben eltolódó, de egymásra épülő szabályozással végezte el.

A megyei szervezet és az ”országos önkormányzat” egyeztetése a politikai reformok központi kérdésévé vált. A kormányzat úgy oldotta meg e dilemmát, hogy 1868-ban a polgári perrendtartás keretében határozta meg a felsőbírósági szervezetet, felállította a Kúriát és több megyére kiterjedően az ítélőtáblákat. Második lépcsőben (1869-ben) a bírák kinevezéséről, a bírói kvalifikáció meghatározásáról, a bírói hatalomviselés feltételeiről, a bírói függetlenség és összeférhetetlenség kimondásáról rendelkezett. Az elvi tételeket tartalmazó törvényt követően a köztörvényhatóságok, községek rendezésére került sor (1870–1871); míg a rendes bírósági szervezet fórumrendszerének kialakítását az 1871. évi törvényhozás vállalta magára. A megyei bíróságok–járásbíróságok mellett életre hívta az állami ügyészi szervezetet. A járásbíróságok szintjén ügyészi megbízott, az első- és másodfokon eljáró megyei törvényszéknél királyi ügyészség működött; az ítélőtáblák mint fellebbviteli bíróságok mellett az ügyészi szervezet centrális fóruma, a királyi főügyészség járt el. A hierarchia legfelső fokán a koronaügyész (1900-tól) állott, aki a Kúria mellett képviselte a közvádat.

A rendes bíróságokon kívül ún. különös ítélkezési fórumok is létesültek: a Hatásköri Bíróság, a királyi család tagjainak peres ügyeiben illetékes Főudvarnagyi Bíróság, a katonai bíróságok, valamint a jogállam szempontjából meghatározó Közigazgatási Bíróság (1896), mely végérvényesen döntött a törvényben felsorolt, alanyi jogot érintő vitákban. Hatáskörébe tartozott még a miniszteri rendeleteken és a szabálysértéseken alapuló vitás ügyek elbírálása. A századfordulót követően a koalíciós kormány visszaéléseinek kiküszöbölésére a törvényhatóságok az ún. garanciális panasz intézményével jogot kaptak a miniszter sérelmezett rendelkezésének felülvizsgálatára, s eljárást kezdeményezhettek e bíróságnál.

Az általános és a szakigazgatás viszonya
A közigazgatással szemben támasztott követelmények elkerülhetetlenné tették a megfelelő szervezetrendszer kialakítását. A központi igazgatási szervek mellett sor került az önkormányzatok és az állami szervek párhuzamos kiépítésére. A kormánynak alárendelt hatékony területi igazgatási rendszerekben többfokozatúság figyelhető meg. A magyar fejlődésben a megye–járás–község modell honosodott meg. A területrendezési problémákat éppen a szakszerűség igénye miatt a tárgyi szempontok szerinti elhatárolás kérdései váltották fel. A közigazgatás összefogásának (centralizáció) és a szakpartikularizmus elvének konkurálása a központosítás térhódításához vezetett. A különböző igazgatási területekre szakosított szerveket többnyire az általános közigazgatási hivatalokba olvasztották be, vagy azoknak rendelték alá (decentralizáció), s egyes feladatokra többfokozatú hivatali szervezetben működő osztályokat hoztak létre (dekoncentráció). Tehát az önkormányzati szervek mint általános hatáskörű közigazgatási szervek elláthattak szakfeladatokat, de a kormányzat ezeket el is vonhatta és a területre kihelyezett állami szakigazgatási (dekoncentrált) szervekre telepíthette. Ebből a szervezési elvből következett az a helytelen felfogás, amely az önkormányzati és az állami igazgatási szervezet párhuzamba állításával megkettőzte a közigazgatást. Tulajdonképpen itt nincs másról szó, mint az egységes közigazgatásról, amely az említett szervezési elvek kombinációját tartalmazta.

A vármegyék
Az 1870., valamint az 1886. évi törvények a középszintű igazgatás szerveiként a törvényhatóságot: a vármegyét és a törvényhatósági jogú várost (thj) jelölték meg. A közigazgatás alsó fokán a községi törvények értelmében a fokozatonként elkülönülő községek helyezkedtek el.

A megyei önkormányzat működését az 1870. évi szabályozás mind a szabályrendelet-alkotás, mind a jogalkalmazás terén alig korlátozta, mivel a kormány beavatkozásának csupán az érdekeltek fellebbezése esetén volt helye, kormányzati jóváhagyást pedig – eltekintve a hivatalszervezéstől – csak a pénzügyeket érintő határozatok igényeltek. A törvényhatóságok szervezete lényegében a cenzusos országgyűlési választójogon és a virilizmuson alapuló törvényhatósági képviseletből, s a választott szakképzettség elsajátítására kezdetben nem kötelezett tisztviselőkből állt. Az 1886. évi törvény a megye hatáskörét belügyeinek önálló intézésére, az állami közigazgatás közvetítésére, a politikai ügykörre szorította. A megye testületi szervét, a törvényhatósági bizottságot továbbra is a választott és kinevezett tagok alkották fele-fele arányban. A választójogi novella nyomán viszont a feltételeket súlyosbították. A nyers virilizmus intézménye a legtöbb adót fizetők kijelölt összességét jelentette.

A közgyűlés kompetenciájába a vármegyei költségvetés megvitatása, a tisztségviselők megválasztása, a szabályrendelet-alkotás tartozott. A törvényhatóságok élén a kormány megbízottjaként működő, de az uralkodó által kinevezett főispán korlátlan jogkört kapott. Ha a főispán valamely közgyűlési határozatot törvénybe vagy miniszteri rendeletbe ütközőnek, esetleg az állam érdekeit sértőnek vélt, elrendelhette annak felülvizsgálatra történő felterjesztését. Az ilyen határozat csak a miniszteri jóváhagyás után vált végrehajthatóvá. Amennyiben a törvényhatóság első tisztviselőjének, az alispánnak az intézkedése vitatható volt, a főispán a kivételes jogkör alapján elrendelte a más irányú végrehajtást, az esetleges ellenszegülő tisztviselőket pedig felfüggesztette. Az ilyen eljárások ellen kaptak panaszjogot (garanciális panasz) a törvényhatóságok.

A törvényhatóság első tisztviselője az alispán volt, aki a vármegyei közigazgatást vezette, s eljárt minden olyan ügyben, amit nem utaltak más szerv hatáskörébe. A belső tisztviselői körbe tartoztak még a főjegyző, a tiszti főügyész, az árvaszéki elnök, továbbá az állami szakigazgatás beosztott tisztviselői. A megye külső tisztviselői voltak a főszolgabírák. A szolgabírák a járásban teljesítettek szolgálatot. A főszolgabíró a községek felügyeletét, irányítását látta el, hatósági jogkörben az első fokú fórum volt.

A vármegyék működésében jelentős szerepet játszott az 1876-ban életre hívott közigazgatási bizottságok, melyek biztosították az önkormányzati igazgatás és a kihelyezett állami szakigazgatási (dekoncentrált) szervek közötti koordinációt. Felügyeleti, fegyelmi és közigazgatási fellebbviteli jogkört gyakoroltak. E fórumok elnöki tisztét a főispánok látták el. A közigazgatási bizottság az önkormányzati közigazgatás vezető tisztviselőit, az állami szakigazgatás tisztviselőit (adófelügyelő, tanfelügyelő, az államépítészeti hivatal főnöke stb.) és a törvényhatósági közgyűlés által választott, delegált tagokat fogta össze. Havonként ülésezett, a közigazgatási ágak vezetői itt mutatták be jelentéseiket. Fegyelmi hatóságként saját tagjait érintően első fokon, míg a tisztviselők, alkalmazottak esetében másodfokon ítélkezett. A fellebbvitelt – törvények alapján – plénumon és albizottságokban (pl. közegészségügyi, gyámügyi, adóügyi, iparügyi stb.) végezte.

A városok
A városokat csupán polgári kori törvényhatósági keretben és községi fokozatban ismerték el a törvények. A törvényhatósági jogú város szerepköre a megyééhez volt hasonló: első- és másodfokon látta el a közigazgatás intézését. Testületi szerve a városi tanács, első tisztviselője a polgármester volt. Vezető tisztviselői a polgármester helyettese, a főjegyző, a tanácsnokok, az árvaszéki elnök, a tiszti ügyész. A városi igazgatásra jellemző az ügyosztályrendszer: a tisztviselőket ügyosztályban, az egy-egy közigazgatási ágazatot vagy szakjellegű funkciót vezető tisztviselő köré csoportosították. Általános a pénzügyi, katonai, oktatási, mérnöki, egészségügyi stb. ügyosztály. A városoknak – szemben a megyével – jelentős magánvagyonuk volt, továbbá a közvetett államadókra is vethettek ki pótadót, saját terrénumukon illetékeket, helypénzeket, vámokat szedhettek, s végül az állam által igénybe nem vett területeken új adókat vezethettek be.

A községek
A községek jogállásuk szerint három kategóriába sorolhatók. Az elsőfokú bírói joghatósággal felruházott mezővárosok utódai, a rendezett tanácsú városok közvetlenül a megye alá tartoztak. A törvényhozás a külön községi jegyzőt tartó, de rendezett tanáccsal nem bíró mezővárosokat, falvakat nagyközségekké; a közös jegyzőt tartó helységeket pedig kisközséggé minősítette. A kis- és nagyközségek a járási szervezet részét képezték, a megyével a főszolgabíró révén álltak kapcsolatban. A községi képviselő-testület (rendezett tanácsú városnál városi tanács) végrehajtó szerve az elöljáróság volt, amely szervezetileg egyedi tisztviselők (bíró, jegyző, esküdtek, közgyám, orvos) gyűjtőfogalma, így külön hatáskörrel nem rendelkezett. A képviselő-testületnek megközelítően az volt a funkciója, ami a törvényhatósági bizottságnak a törvényhatóságokban. A rendezett tanácsú városok a törvényhatósági jogú városok szervezetével voltak párhuzamba állíthatók: elsőfokú igazgatási, gazdálkodási jogkört kaptak. A városok fejlesztéséről szóló törvény (1912) alapján minden község a rendezett tanácsú város segélyezésben részesülhetett, ha felvette a magasabb fokozatú szervezetet és feladatkört.

A magyar polgári állam szervezete a hatalommegosztás jegyében, az európai modellel megegyező módon épült ki a 19. század végére. A 20. századra már nem az elválasztás, hanem a hatalomkoncentráció megakadályozásának elméleti megalapozása maradt. Ilyen feladat volt a törvényhozásnak a Monarchiával szembeni önállóságának biztosítása, továbbá – a közigazgatás és az igazságszolgáltatás elválasztásával – az önállósult, független bírói hatalom és a közigazgatás bírói kontrolljának megvalósítása. Az utóbbi két évszázad – mely a hatalmi ágak szétválasztása és a hatalomkoncentráció jegyében telt – minden ellentmondásossága ellenére is példaértékű. Bibó István értékelését kölcsönözve: ”az egész nyugati kultúrkör egyik legnagyobb és legmaradandóbb értékű társadalomszervezési tevékenysége” zajlott ekkor Magyarországon.