2017. május 01.

A római köztársaság államszervezete

Szerző: Földi András

A római köztársaság intézményei a modern alkotmányokban már nem találhatóak meg, mégsem vesztették el aktualitásukat. A köztársasági korban a római polgár nem alattvaló, hanem a res publica tagja, akinek az állammal szembeni kötelezettségei éppúgy maguktól értetődőek, mint az, hogy az államnak is tiszteletben kell tartania a privát szféra autonómiáját. Cikkünk a köztársasági államberendezkedés intézményeit és sajátosságait mutatja be.

Amikor Róma utolsó királyát, Tarquinius Superbust a zsarnoki uralma ellen fellázadt nép Kr. e. 510 körül elűzte, különösebb államszervező erőfeszítések nélkül azonnal létrejött a köztársaság. Az új államforma könnyű és gyors megszületése nemcsak a rómaiak államszervező bölcsességének tulajdonítható, hanem annak is, hogy voltaképpen nem is született a korábbitól merőben eltérő állami berendezkedés. A római államot ugyanis egy olyan piramissal ábrázolhatjuk, amelynek csúcsán a király (rex) áll, közvetlenül alatta a senatus, alul pedig a népgyűlés (comitia) foglal helyet. A köztársaság létrejötte csak a piramis csúcsán jelentett változást.

Egyáltalán nem véletlen, hogy a köztársasági államberendezkedés kezdetben kísértetiesen emlékeztetett a királyságéra. A regifugium ugyanis nem egy demokratikus forradalom eredménye volt. Az etruszk királyt a római patríciusok felkelése űzte el, a kialakuló köztársaság ezért a patríciusok állama volt. A patríciusoknak nem az volt a céljuk, hogy a királyság államberendezkedését gyökeresen felszámolják, hanem csupán annak garantálására törekedtek, hogy az állami főhatalommal többé ne lehessen visszaélni. A királyság hagyományai ezért sok vonatkozásban még hosszú évszázadokon át tovább élhettek. A király főpapi funkcióit a köztársaság idején, sőt még a pogány császárkorban is az ősi rítus szerint megválasztott rex sacrorum látta el, aki élete végéig töltötte be funkcióját. Ebben az értelemben tehát Rómának a királyság megszűnését követően is volt királya. Ugyancsak a királyság hagyománya élt tovább abban, hogy a consulok átmeneti helyettesítésére választott, egymást 5 naponként váltó senatorokat még a Kr. e. 1. században is interrexeknek nevezték, ugyanúgy, mint annak idején a királyt helyettesítő senatorokat. Emellett a magasabb rangú köztársasági magistratusok a királyoktól örökölték hatalmi jelvényeiket is.

A magistratusok
A köztársaságnak kezdetben csak két (esetleg három) magistratusa volt, akiknek a hatalom gyakorlásához egyébként is csak igen kis létszámú apparátus állt rendelkezésére. A későbbiek során a magistratusok száma fokozatosan növekedett, és a köztársaság utolsó három évszázadában már igen bonyolult struktúra alakult ki. Ez a struktúra kissé leegyszerűsítve a következőképpen vázolható: az állam élén a két consul állt, helyettesük volt az elsősorban igazságszolgáltatással foglalkozó praetor (később praetorok). Rangban utánuk következtek az elsősorban rendészeti feladatokat ellátó aedilis curulisek, majd a pénzügyekkel foglalkozó quaestorok. Nagyjából az aedilis curulisekkel voltak egyenrangúak az eredetileg a plebejusok érdekeit képviselő néptribunusok és a plebejusi aedilisek. A legnagyobb tekintélynek a vázolt hierarchiába éppen kiemelkedő pozíciójuk miatt nehezen besorolható censorok örvendtek, azért is, mert censor csak consulviselt ember lehetett. A felsoroltakon kívül több mint harminc egyéb magistratusról tudunk.

A fejlett köztársaság magistratusait többféleképpen is csoportosíthatjuk: voltak parancskiadásra és állami kényszer alkalmazására is kiterjedő hatalommal (imperium) és ehhez képest szűkebb körű hatalommal (potestas) felruházott magistratusok. Az imperiummal rendelkező magistratusok (pl. a consul, a praetor és a dictator) is rendelkeztek potestasszal, sőt a consulok hatalmát gyakran consularis potestasnak is nevezték. Megkülönböztethetőek továbbá a curulisi (bizonyos jelvényekkel rendelkező, előkelőbbnek tekintett magistratusok, az imperiummal rendelkező magistratusok mellett ilyen a censor és az aedilis curulis) és nem curulisi magistratusok, valamint a rendes és rendkívüli magistratusok (az utóbbiak közé tartozik pl. a dictator és az interrex).

A legtöbb magistratust a népgyűlések évenként választották. A magasabb rangú magistratusokat (consul, praetor, censor) a comitia centuriata, az alacsonyabb rangúakat a comitia tributa, a plebejusi magistratusokat pedig a plebejusok gyűlése (concilium plebis) választotta. Az imperiummal rendelkező magistratusokat és a censort megválasztásuk után formálisan még a comitia curiatának is meg kellett erősítenie.

A tisztségek betöltését igen bölcsen – ha nem is demokratikusan – szabályozták. Ahhoz, hogy valaki a politikai pályán elinduljon, eleve jelentős vagyon, meghatározott életkor és előkelő származás volt szükséges. Mindez már a kezdő politikusoknál is nagy valószínűséggel garantált bizonyos fokú műveltséget, közéleti jártasságot. Egy idő után pontosan meghatározták a különböző magistraturák betöltésének sorrendjét (cursus honorum), és azt is, hogy az egyes magistratusok elnyeréséhez minimálisan milyen életkor szükséges. Eszerint először quaestor (legalább 30 évesen), majd aedilis curulis (37) vagy néptribunus (36), azt követően praetor (40), majd consul (43) lehetett valaki. Censor vagy dictator csak consulviselt személy lehetett.

A köztársaságkori magistratusok tevékenységük ellátásáért semmiféle díjazásban nem részesültek. Az a tény, hogy a római magistratusok megbízatásukat ingyenesen látták el, a rómaiak gondolkodásmódjából törvényszerűen következett. A római polgárok ugyanis, különösen a földbirtokaik jövedelméből élő előkelőek, méltatlannak, sőt megalázónak tartották, hogy pénzért végezzenek bármiféle tevékenységet. A pénzért végzett munkát a rabszolgaságba süllyedéshez hasonlónak tartották. A magistraturák betöltését nem munkavállalásnak, hanem különleges megtiszteltetésnek tekintették. Föl sem merült, hogy ezért díjazásban részesülhetnének.

Az ingyenes működésnél is meglepőbb, hogy a római magistratusoknak bizonyos közcélú kiadásokat saját magánvagyonukból kellett fedezniük. Ebben a körben a legnagyobb teher az aedilis curulisekre hárult, akiktől elvárták, hogy nagyrészt saját költségükön rendezzék meg a hivatalos állami játékokat, rendezvényeket, amelyek minden polgár számára ingyenesek voltak. Igaz, hogy ez egyúttal választási propagandaként is szolgált, mert aki fényesebb, emlékezetesebb játékokat rendezett, az később nagyobb eséllyel indulhatott a praetor-, majd a consulválasztáson. De az előkelő és gazdag polgárok erkölcsi kötelességüknek is érezték, hogy bizonyos közcélú kiadásokat vállaljanak, elsősorban pedig azt, hogy a nép szórakoztatásáról saját költségükön gondoskodjanak. Agrippa, Augustus korának nagyvonalúságáról ismert politikusa, aedilisi éve alatt (K. e. 33) magára vállalta a közfürdők fenntartásának teljes költségét, így a római nép akkor ingyen járhatott fürdőbe. Később szintén saját vagyonából állandó ingyenes belépést biztosító fürdőt építtetett (thermae Agrippinae). Sőt, magánvagyonából ő építtette a Pantheont is. Erre a tényre a Pantheon Hadrianus idején újjáépített épületén ma is emlékeztet a timpanon felirata. Bizonyos alkalmakkor a köztársaságkor végétől kezdve a consulok és a praetorok saját vagyonuk terhére pénzt, gabona- és színházjegyeket szórtak a nép közé.

A magistratusok ilyen kiadásait sokáig csak az esetleges hadizsákmányból való részesedésük ellensúlyozta, ami legfeljebb alkalmi, ám busás bevételt jelentett a győztes hadvezérek számára. Jobban megtérültek az áldozatok, amikor szokásossá vált, hogy a senatus a provinciák kormányzatára a volt magistratusokat küldte ki (promagistratusok), akik elsősorban a provinciai lakosság, de részben az államkincstár rovására is kárpótolni tudták magukat a magistratusuk betöltése idején elszenvedett anyagi veszteségekért. Nem lehet tagadni, hogy – különösen a köztársaság utolsó századaiban, ill. a provinciákban – igen sok és súlyos visszaélés történt: e vonatkozásban a híres Verres-per csak a jéghegy csúcsa.

Hozzátehetjük persze, hogy a díjazás hiánya a szegényebbek számára reménytelenné tette a politikai karriert, a játékok megrendezésének kötelezettsége pedig egyenesen kizárta annak lehetőségét, hogy jelentős vagyon híján valaki aedilisszé váljék, hiszen akkor nem tudta volna a játékok megrendezését finanszírozni. Ha pedig szegényes, takarékos játékokat rendezett, akkor nagy valószínűséggel lemondhatott politikai pályafutásának folytatásáról.

A consul
A római állam élén a consulok álltak, akiket a mai állam- és kormányfők hatásköréhez képest lényegesen kiterjedtebb hatalom illetett meg. A közjogilag pontosan nem szabályozott consuli hatalom ténylegesen három területre osztható: politikai, katonai és polgári hatalomra. A politikai hatalom körében a consult megillette a senatus egybehívásának és megkérdezésének joga (ius agendi cum patribus/senatu) és a népgyűlés egybehívásának és törvényjavaslatok előterjesztésének joga (ius agendi cum populo). A katonai hatalom (a szűkebb, tulajdonképpeni értelemben vett imperium, vagyis parancskiadási jog) azt jelentette, hogy a consulok voltak a hadsereg főparancsnokai. A polgári hatalom keretében megillette a consult a polgári és büntető bíráskodás joga (iurisdictio) legalábbis a IV. századig, valamint egy bizonyos rendészeti-fegyelmi jogkör (coërcitio), amelynek birtokában a polgárokkal szemben adott esetben akár testi kényszert is alkalmazhatott.

A consuli imperium Róma városán belül csak korlátozottan volt gyakorolható. A consulok hadsereg-parancsnoki minőségükben nem is léphettek be a városba. Részben ez magyarázza azt is, hogy a diadalmenetek megtartását – ami a hadseregnek a városba való bevonulásával járt – a senatusnak kellett engedélyeznie. Az imperium városon belüli korlátozottságát jelképezte, hogy a lictorok vesszőnyalábjából (fasces) az élet és halál feletti hatalmat jelképező bárdot a város falain belül kivették.

A consuli hatalomnak – csakúgy, mint általában a köztársasági magistratusoknak – számos olyan jellegzetes sajátossága volt, amelyek nemcsak a mai alkotmányjogi és közigazgatási megoldásokkal, intézményekkel állnak ellentétben, hanem a császárkori római állam – amely már a modern bürokratikus állam képét vetíti előre – közjogi berendezkedésétől is alapvetően eltérnek. E jellegzetességek mutatis mutandis érvényesek a többi magistratusra, illetve általában a római köztársasági államszervezetre.

Garanciális korlátozások
Az állami főhatalommal való visszaélés megelőzése érdekében vezették be azt a két híres garanciális korlátozást – az annuitást és a kollegialitást –, amelyeket a legtöbb római magistratusnál megtalálunk. Az annuitás egyrészt azt jelentette, hogy a magistratus hivatali ideje csupán egy esztendeig tartott, másrészt azt, hogy a következő évre nem volt újraválasztható. E szabályokat azonban később sokszor megsértették. Híres példája ennek Marius ötszörös folyamatos consulsága Kr. e. 104 és 100 között.

Az annuitás hátrányaként szokták emlegetni, hogy objektív oldalról akadályozta az állami szervek működésének folyamatosságát, és ily módon veszélyeztette az állam stabilitását, másrészt szubjektív oldalról lehetetlenné tette az államférfiúi tapasztalatok hasznosítását, hiszen mire a magistratus valamelyest beletanult a mesterségbe, már át is kellett adnia posztját utódjának. E hátrányokat nem lehet tagadni. Ez volt a hatalomkorlátozás, a hatalommal való visszaélés elleni garancia ára. A rómaiak bölcsességét dicséri, hogy az annuitás hátrányait nagymértékben ki tudták küszöbölni. Az állam folyamatos működését az egymást évenként váltó magistratusokkal szemben a senatus megfelelően biztosította. E testület összetétele ugyan ötévenként módosult, de alapvetően nagyfokú állandóságot mutatott. Mommsen – aki jogászként a formális, alkotmányjogi szempontok szerepét hajlamos volt túlértékelni – úgy vélte, hogy a magistratusok jelentős hatalmi súlyt képeztek a jogilag inkább csak tanácsadói szerepet betöltő senatusszal szemben. Az újabb kutatások alapján azonban bizonyossá vált, hogy a consulok és a többi magistratus valójában a nagy hatalmú és tekintélyű senatus akaratának engedelmes végrehajtóiként működtek.

A magistratusi tisztségek betöltői általában inkább katonai, mint polgári szakértelemmel rendelkeztek. A szakértelem esetleges hiányát azonban megfelelően pótolták a tanácsadók, akikre – különösen a jogtudósokra – a római magistratusok rendszerint hallgattak. Helytelen lenne természetesen a helyzetet idealizálni. Tagadhatatlan, hogy az annuitásból mindig is adódtak nehézségek, és a köztársaság vége felé egyebek mellett az annuitás intézménye is tarthatatlanná vált.

Még sajátosabb, sőt kifejezetten különös intézmény a kollegialitás, amelynek értelmében a consuli tisztséget – amiként általában a többi magistratust is – két, egymással teljesen egyenrangú collega töltötte be. Ha a modern alkotmányjog nézőpontjából az annuitást célszerűtlennek nevezzük, akkor a kollegialitás kifejezetten abszurd. Ugyanis mindkét consul a teljes consuli imperiumot birtokolta. Ennélfogva az egyik consul elvileg bármit megtehetett, akár a másik megkérdezése nélkül is. Mégis, ha társa tiltakozott a tervezett intézkedés ellen (intercessio = vétójog), akkor az nem volt végrehajtható. Elvileg így bármikor patthelyzet alakulhatott ki, amikor is a magistratusok egymást mintegy megbéníthatták. Ez azonban viszonylag ritkán következett be. Említettem már, hogy a magistratusok alapvetően a senatusi akarat engedelmes végrehajtóiként működtek. Végső esetben pedig bármelyik consulnak joga volt arra, hogy – a senatus egyetértésével, de a népgyűlés véleményének kikérése nélkül – dictatort nevezzen ki. E döntése ellen kollégája nem élhetett intercessióval. A dictatura intézménye azon a bölcs felismerésen alapult, hogy amennyiben az állam léte, működése veszélybe kerül, fontosabb az állam megmentése, mint a hatalommal való visszaélés garanciáinak fenntartása. És hogy a garanciákból is maradjon valami, a dictator teljhatalma legfeljebb hat hónapig tartott.

A kollegialitás jogi értelemben a consulok között semmiféle hivatalos hatáskörmegosztást nem tett lehetővé. A gyakorlatban mégis előfordult, hogy a két consul megállapodott egy bizonyos tényleges hatáskörmegosztásban. Olykor sorshúzás útján döntötték el, hogy melyikük álláspontja legyen egy adott kérdésben irányadó. Gyakoribb volt ennél az időszakos hatalommegosztás, amikor is általában úgy egyeztek meg, hogy polgári ügyekben havonként, a hadsereg vezérletében pedig naponként váltsák egymást, kivéve természetesen, ha különböző hadseregeket vezettek.

E korlátozásokkal szemben áll a főmagistratusokat megillető imperium viszonylagos teljessége. Ehhez a modern közjoggal ellentétben álló hagyományhoz a rómaiak a köztársasági korszakban végig ragaszkodtak. Az imperium teljességéből következik például, hogy a consulok és a praetorok a náluk alacsonyabb rangú magistratusok (nem ideértve a censort és a néptribunust) hatáskörébe intercessióval bármikor beavatkozhattak, továbbá az új feladatok ellátására általában nem hoztak létre külön magistratusokat.

Amikor a Licinius–Sextius-féle törvények értelmében 367-től az egyik consult a plebejusok közül kellett választani, a consulok kezéből gyakorlatilag kivették a bíráskodási hatalmat, és azzal az újonnan felállított patríciusi magistratust, a praetort bízták meg. A praetort is évente választották, de a kollegialitás elve a praetoroknál Kr. e. 242-ig nem érvényesült, vagyis egyszerre csak egy személy töltötte be e tisztséget. A praetor mint collega minor a consulok helyettese volt. A consulok 12 lictorával szemben őt a városon kívül 6, a városon belül 2 lictor kísérte. A consulhoz hasonlóan a praetort is imperium illette meg, amelyet azonban a consulok imperium maiusával szembeállítva imperium minusnak neveztek. Ez a szembeállítás azonban némileg csalóka. A praetor ugyanis a consulok imperiumát helyettesítés címén annak teljes terjedelmében gyakorolhatta, ugyanakkor a praetort kizárólagosan megillető és imperiuma legfontosabb területét képező bíráskodási hatalmat (iurisdictio) a consulok 367 után legfeljebb intercessio formájában gyakorolhatták. Az évenként megválasztott praetorok száma 242-ben kettőre, majd a köztársaság végéig fokozatosan tízre emelkedett. Az újabb praetorok is imperiummal rendelkeztek, de csak a rájuk bízott szakfeladatokat látták el. A praetura 337-ben nyílt meg a plebejusok előtt.

A praetorok rendkívül nagy, mondhatni döntő szerepet játszottak a római jog fejlesztésében. Fehér fatáblán közzétett hirdetményeikkel, az edictumokkal – amelyeket sok esetben nem is ők, hanem a tanácsadóikként működő jogtudósok fogalmaztak – kiegészítették, majd egyre gyakrabban de facto hatályon kívül helyezték a népgyűlések által hozott, bronzba vésett törvények (lexek) elavult szabályait. Jogszabályalkotó hatáskörük ugyan nem volt (praetor ius facere non potest), de jogfejlesztő tevékenységüket mindenki elismerte, és a praetor által kialakított új szabályok később – a rómaiak fontolva haladása miatt sokszor csak évszázadokkal később – felkerültek a bronztáblákra is.

A censor
Bár imperiummal nem rendelkezett, és ilyen értelemben csak a consul és a praetor után említhető, mégis egyértelműen a censor volt a római köztársaság legnagyobb tekintélynek örvendő magistratusa. Ennek számos jelét említhetjük: a senatusban a volt censorok a volt consuloknál is előbb kaptak szót, censorrá csak consulviselt férfiakat választottak, a censor intézkedései ellen nem volt helye consuli és talán tribunusi intercessiónak sem. Censorokat a hagyomány szerint már 443-tól, de lehetséges, hogy valójában csak 366-tól választottak. A censorok esetében kezdettől fogva érvényesült a kollegialitás elve (egyszerre ketten töltötték be e magistratust), de őket nem évenként, hanem ötévenként választották, mégpedig 18 hónapra. Az ötéves periodicitás (az ötéves időszak neve: lustrum) azzal függött össze, hogy Rómában ötévenként került sor a polgárok összeírására (census), amelyet a censorok végeztek. Ennek alapján összeállították az adófizető polgárok névjegyzékét, beosztották a polgárokat a különböző vagyoni kategóriákba (centuriákba) és kerületekbe (az előkelő vidéki vagy a megvetett városi tribusokba). A 18 hónapon át tartó, tribusonként lebonyolított census során naponta mintegy ezer polgárt regisztráltak. A polgárok kikérdezése hosszadalmas és aprólékos volt. A távolmaradást szigorúan büntették.

312 óta a censorok állították össze a senatorok névjegyzékét is, végső soron tehát a censorokon múlott, hogy ki került be a senatusba. A lectio senatusra nézve voltak ugyan szabályok, de a censorok politikai megfontolásokból e szabályokat sokszor önkényesen alkalmazták. A censorok emellett az állam nevében a vállalkozókkal és földbérlőkkel szerződéseket kötöttek, s a census alkalmával bizonyos erkölcsrendészeti szankciókat is alkalmazhattak. A censori tisztség felállítását megelőzően, továbbá a két censura közötti időszakban a censori hatáskört – pl. a vállalkozókkal való szerződéskötés jogát — a consulok gyakorolták. A censura 339-ben nyílt meg a plebejusok előtt.

Az aedilis curulis és a questor
Az aedilis curulisek tisztségét is a nagy alkotmányjogi reform évében, 367-ben állították fel. Az ő esetükben kezdettől fogva érvényesült mind az annuitás, mind pedig a kollegialitás elve: évenként két aedilis curulist választottak. Nemcsak a játékok megrendezése és felügyelete képezte feladatukat, hanem a város általános rendjének fenntartása (cura urbis) is. Az aedilis curulisek voltak Róma rendőrkapitányai. Felügyeltek a piacok, fürdők, kocsmák és bordélyházak rendjére, felléptek a hamis súlyokat használó vagy egyéb csalásokat elkövető kereskedők ellen éppúgy, mint például a közúti forgalmat akadályozó fuvarosokkal szemben is. Bírságolási és zálogolási joggal rendelkeztek, sőt a piaci perekben bíráskodtak is (iurisdictiójukat sella curulisen ülve gyakorolták, innen a jelzőjük), de imperium nem illette meg őket. Az aedilis curulisek edictumai és bíráskodása is jelentősen fejlesztette a római magánjogot. Az eladói szavatosság máig érvényes szabályait ők alkották meg. Városrendészeti tevékenységüknél nem kevésbé fontos feladatuk volt Róma gabonaellátásának hatósági felügyelete (cura annonae). Mindemellett még a középületekre és a középítkezésekre is felügyeltek (cura aedium).

A sors különös fintora, hogy a szakfeladatot ellátó legrégibb magistratusok, a quaestorok kerültek a magistratusok rangsorában az utolsó helyre. Mindazonáltal a quaestorok is fontos szerepet játszottak. A hagyomány szerint már 447-től választottak quaestorokat, akik a Saturnus-templomban levő állami kincstár (aerarium populi Romani) és levéltár (tabularium) felügyelői voltak. A quaestoroknál is kezdettől fogva érvényesült az annuitás és a kollegialitás elve. Az évenként megválasztott quaestorok száma kezdetben 2 volt, később fokozatosan 20-ra emelkedett. A quaestorokat munkájukban a tribuni aerarii segítették. A quaestura igen korán, már 409-ben megnyílt a plebejusok előtt.

A néptribunus és az aedilis plebis
A plebejusok régtől fogva önálló politikai (és valószínűleg vallási) szervezettel rendelkeztek, amely szinte mint állam az államban működött. A plebejusi magistratusok (a néptribunus és az aedilis plebis) mellett e szervezet fontos része a plebejusi népgyűlés, a concilium plebis. E plebejusi intézmények kialakulásáról nagyon keveset tudunk. A legrégibb plebejusi magistratus alighanem az aediles plebis, akik elnevezésükből következtethetően (aedes = templom) eredetileg a plebejusi templomok (kezdetben az Aventinuson levő Ceres-templom) felügyelői lehettek, de 367-től az egész populus Romanusra (tehát a patríciusokra is) kiterjedően általános rendészeti feladatokat láttak el, az aedilis curulisekkel együttműködve. Curulisi rangú kollégáikkal szemben azonban a plebs aediliseit bíráskodási jog nem illette meg. Ezen a területen is érvényesült az annuitás és a kollegialitás: a plebejusi népgyűlés által évenként megválasztott két plebejusi aedilis működött egymás mellett.

A hagyomány szerint a 494-ben történt állítólagos első kivonulás (secessio) eredményeként létesült a néptribunátus intézménye, kezdetben két, később tíz, a plebejusi népgyűlés által évenként megválasztott tribunussal. Itt is érvényesült tehát mind az annuitás, mind pedig a kollegialitás elve. A néptribunusok a plebejusi ”állam” consulainak mondhatók: ők hívták össze a plebejusi népgyűlést, azon ők elnököltek, előterjesztették a néphatározatok (plebiscitumok) javaslatait. A néptribunusok eleve sok, később egyre több közigazgatási és igazságszolgáltatási hatáskörrel is rendelkeztek, például letartóztatást rendelhettek el, bírságot szabhattak ki, de legfontosabb jogosítványuk a segítségnyújtási jog (ius auxilii) és az ennek keretébe tartozó vétójog (ius intercedendi) volt. Az utóbbi révén a dictator (és talán a censor) kivételével valamennyi magistratus intézkedését hatálytalaníthatták. A tribunusok vétójoguk révén a törvényjavaslatok magistratusi előterjesztését meg tudták ugyan akadályozni, de a népgyűlés által elfogadott törvényeket és a senatus döntéseit nem hatálytalaníthatták. Kiemelkedő pozíciójuk garanciájaképpen személyük szentnek és sérthetetlennek (sacrosanctus) minősült, így aki őket megsértette, azt – vallási alapon – akár meg is lehetett ölni. Ugyanakkor a tribunusi hatalom a város területén kívül már nem érvényesült: ott a tribunusok is ugyanúgy alá voltak vetve a consul hatalmának, mint bármely más polgár. Annak érdekében, hogy a tribunusok valóban elláthassák feladatukat, kapujuknak éjjel-nappal nyitva kellett állnia, és a várost egész napra nem hagyhatták el.

A plebejusok fokozatos egyenjogúvá válásával nemcsak a plebejusi aedilisek, hanem a néptribunusok szerepe is megváltozott: a plebs védelmezőiből fokozatosan a senatus (ill. az abban reprezentált politikai erők) eszközeivé váltak a magistratusok ellenőrzésében. Ezzel összefüggésben közjogi pozíciójuk is megerősödött: jogot nyertek arra, hogy részt vegyenek a senatus ülésein – eredetileg a tribunusoknak csak ahhoz volt joguk, hogy közemberek módjára az ajtónál elhelyezett padon (subsellium) ülve hallgathassák a senatus tanácskozását –, később fel is szólalhattak, sőt (talán csak a 2. század végétől) megkapták a senatus összehívásának (ius agendi cum patribus/senatu) addig csak a főmagistratusokat megillető jogát is.

A néptribunusi tisztség és az egész köztársasági államszervezet elfajulásának szomorú példája Clodius tribunátusa Kr. e. 59-ben. Clodius, aki csak a bírák megvesztegetése révén lehetett büntetlen előéletű, abból a célból, hogy tribunussá választhassák, örökbe fogadtatta magát egy plebejussal, sőt előkelő nevét is a népies kiejtésnek megfelelően Claudiusból Clodiusra változtatta. Tribunusként ő eszközölte ki Cicero száműzését, és többi politikai ellenségét is rettegésben tartotta.

A dictator
A rendkívüli magistratusok közül a legfontosabb a dictator (archaikus elnevezése: magister populi). Dictatort nemcsak a consul, hanem a senatus is kinevezhetett. Viszonylag kevéssé ismert tény, hogy a dictatura intézményét nemcsak végveszély esetén alkalmazták, hanem bizonyos sürgős, hatékony fellépést igénylő alkalmi feladatok elvégzése céljából is. Így például 363-ban azért neveztek ki dictatort, hogy az istenek kiengesztelése céljából verje be az évet jelző szöget, amelynek mágikus erőt tulajdonítottak, ám a szokással jó ideje felhagytak, 335-ben pedig azért, hogy összehívja a consulválasztó népgyűlést. Ezekben az esetekben legfeljebb nyugtalanság, illetve feszült politikai helyzet, de semmiképpen sem végveszély indokolta dictator kinevezését, amelyet egyébként mindkét alkalommal a senatus eszközölt. A dictatura kivételes, rendkívüli jogintézmény volt, a dictator csak akkor kapott teljhatalmat, ha azt az adott helyzet, illetve az államérdek indokolta. Ilyen érdek hiányában – mint az említett két esetben – a dictator csak a célnak megfelelően korlátozott hatáskört kapott. Ez összhangban van azzal a római jogban már ismert és ma is irányadó szabállyal, miszerint a kivételeket megszorítólag kell értelmezni. E jogelv tükröződik abban is, hogy a dictator hivatali ideje nem okvetlenül, hanem legfeljebb volt hat hónap. Ha a veszély elmúlt, vagy az őt kinevező consul hivatali ideje lejárt, a dictatornak le kellett mondania.

A kollegialitás hiányát – tehát azt, hogy a két consul helyett egy dictator áll az állam élén – mondhatni matematikai pontossággal ellensúlyozta a maximálisan féléves hivatali idő. Ugyanilyen következetes arányosság tükröződik abban, hogy a dictatort annyi lictor (24) illette meg, mint a két consult együttesen, persze csak feleannyi ideig. 356-tól plebejus származású dictatorokról is tudunk.

A dictatura hasonlít a modern alkotmányjogokban ismert rendkívüli állapothoz. A dictator kezében összpontosult a végrehajtó és bírói hatalom teljessége, míg a rendes államszervek a dictatura idején csak erősen korlátozott hatáskörrel vagy egyáltalán nem működtek. A dictatura nemcsak a rendes államszervek, hanem az egyes polgárok jogainak korlátozásával is járt, így például dictatura idején szünetelt a büntető ítélet ellen a népgyűléshez való fellebbezés lehetősége (provocatio ad populum). A dictator maga nevezte ki minor collegájaként a szintén imperiummal rendelkező, de neki alárendelt lovassági főparancsnokot (magister equitum). Utóbbit hat lictor illette meg, kifejezve, hogy közjogi rangja a szintén imperium minusszal rendelkező praetoréhoz volt hasonló.

A dictatura eredeti formájában csak a 3. század végéig funkcionált. Háttérbe szorulásának oka az volt, hogy a tribunusi vétójog a dictator ellen is alkalmazhatóvá vált. Gaius Gracchus fellépése (Kr. e. 121) óta többször is előfordult, hogy a senatus ún. senatus consultum ultimummal mintegy rendkívüli állapotot hirdetett ki, és a consulokat minden szükséges intézkedésre felhatalmazta (videant consules ne quid detrimenti res publica capiat: ügyeljenek a consulok arra, hogy az állam ne szenvedjen semmilyen kárt). Ezzel a dictatura sajátos, új formája jött létre, ami azonban már a köztársaság válságát jelezte. Sulla határidő nélküli dictaturája ismét más kormányformát jelent, ahogyan Caesar dictaturájának sincs sok köze a második Romulusnak is nevezett Camillus nevével fémjelezhető intézményhez.

A senatus
A római köztársaság legnagyobb hatalmú államszerve, a senatus a királykorban is létezett, s már akkor sem a vének, hanem valószínűleg a patrícius nemzetségfők tanácsa volt. A köztársaság idején a senatus tagjai a volt magistratusok közül kerültek ki. Mivel a magistraturákat kezdetben csak patríciusok tölthették be, sokáig a senatusba is csak ők juthattak be. Később azonban, amikor már a plebejusok is elérhették a különböző magistraturákat, ők is bejutottak a senatusba.

A senatusnak sokáig 300 (Sulla idején 600, Caesar idején 900) tagja volt, akiket a consul, majd (a hagyomány szerint 312-től) a censor élethossziglan nevezett ki. A senatusba eleinte csak a volt consulok és praetorok kerültek be, később azonban az aedilisek, majd a tribunusok, Sulla korától pedig a quaestorok is. Korábbi rangjuknak megfelelően a senatorokat különböző osztályokba sorolták (censorii, consulares, praetorii stb.). Ennek az volt a jelentősége, hogy a senatorok rangjuk sorrendjében szólalhattak fel, így a magasabb rangúak játszották a senatusi üléseken a vezető szerepet, míg az alacsonyabb rangúak felszólalására – idő hiányában – rendszerint nem is került sor. A senatus ”elnöke” (princeps senatus) a legidősebb censori rangú senator volt. Ez a cím hatalmi előjogokat ugyan nem biztosított, de a princeps senatus mint első az egyenlők között (primus inter pares) nagy tekintélyt élvezett. Nem véletlen, hogy császárok is felvették a princeps címet (de már a senatus toldat nélkül).

A senatust ius agendi cum senatuval rendelkező főmagistratusok hívták össze. Az üléseket rendszerint a curia Hostiliában tartották a Forum északi részén, de a senatus olykor templomokban is ülésezett. Amikor például Cicero leleplezte Catilina összeesküvését, a senatus Iuppiter Stator templomában ült össze. Érdekes szabály, hogy az ülésről elkéső vagy igazolatlanul távol maradó senatornak pénzbüntetést kellett fizetnie.

A senatus hatáskörébe tartozott 1) az interregnum ellátása: mindkét consul halála vagy más okból való kiesése esetén a senatorok mint interrexek egymást 5 naponként váltva gyakorolták az állami főhatalmat; 2) a népgyűlésen elfogadott törvények szentesítése (az auctoritas patrum megadása), ami később ugyan puszta formalitássá, majd fölöslegessé vált, de a senatus ezután is jogot formált arra, hogy felülbírálja a törvényeket azok alkotmányossága szempontjából, ebben tehát a modern alkotmánybíráskodás csíráját láthatjuk; 3) senatusi határozatokkal (senatus consultum) tanácsok adása a magistratusok, elsősorban a consulok számára, amelyek de iure ugyan nem voltak kötelezőek, ám de facto a törvény tekintélyével rendelkeztek; 4) a külpolitika irányítása, követek küldése és fogadása; 5) a hadügyek irányítása, így például a hadvezérek kiküldése és visszarendelése; 6) az állami pénzügyek ellenőrzése; 7) az igazságszolgáltatás irányítása.

A népgyűlés
Alkotmányjogilag a népgyűlések (comitia) voltak a római köztársaság legfőbb államszervei. A népgyűlésen az összes római férfi polgár részt vehetett. Mivel a népgyűlés eredetileg tulajdonképpen katonai gyűlés volt, ott a polgárok – szemben a kötetlenebb görög népgyűlésekkel – szigorú rendben felsorakozva jelentek meg. Aszerint, hogy a polgárok milyen szervezeti egységek (curiák, centuriák vagy tribusok) szerint gyűltek össze, háromféle népgyűlés alakult ki: a comitia curiata, a comitia centuriata és a comitia tributa. Létezett még ezenkívül a plebejusok népgyűlése, a concilium plebis, amely tribusonként gyűlt össze.

A római népgyűlések közös sajátossága – ez szintén katonai eredetükkel függ össze – hogy a görög népgyűlésekkel szemben ott vitának helye nem volt. (Mégis volt alkalom a törvényjavaslatok érdemi megvitatására: a népgyűlést megelőző formátlan gyűléseken, a contiókon, amelyek szerepét így bizonyos fokig a mai parlamenti bizottságokéhoz hasonlíthatjuk). A katonás rendet mutató római népgyűlés csak a magistratus által feltett kérdésről szavazhatott igennel vagy nemmel. Mivel az élőszóban elhangzott kérdés-felelet formának a régi rómaiak különleges, szinte mágikus jogi kötőerőt tulajdonítottak, a szavazás eredetileg élőszóban történt. E módszernek nemcsak az a hátránya, hogy a szavazás nem titkos, hanem az is, hogy lebonyolítása rendkívül hosszadalmas: (részben) ezért nem folytatták a szavazást a többség elérése után. A körülményes nyílt szavazás helyett a 2. század közepén a görög osztrakiszmoszhoz hasonló módszert vezettek be, ettől kezdve táblácskák segítségével lehetett szavazni. A modernebb szavazási módszert a titkosság igénye mellett az is indokolta, hogy a népgyűléseknek a törvényhozás mellett minden évben egyre több magistratust is meg kellett választaniuk, és a szavazásra jogosult polgárok száma a 2. században már meghaladta a 300 ezret. A senatus által szentesített törvényeket a Forum Romanumon bronztáblákon közzétették, a régebbi törvénytáblákat az állami levéltárban őrizték.

A legősibb népgyűlés, a comitia curiata már valószínűleg Róma alapításától létezett. A comitia curiata annak a régi társadalmi szerkezetnek az emlékét őrizte, amelynek keretében Róma népessége – legalábbis a hagyomány szerint – 3 tribusra, azokon belül 10-10 (összesen tehát 30) curiára, az utóbbiakon belül pedig 10-10 (összesen tehát 300) gensre oszlott. Ez a nevében törzsi-nemzetségi, valójában inkább mesterségesnek tűnő szerkezet feltűnően hasonlít a görög poliszokban ismert genosz–phratria–phülé struktúrához. Ez azonban csak kezdetben volt így. A curialis szervezet felbomlása folytán ezen ősi népgyűlés eredeti rendje már a köztársasági korszak derekán sem érvényesült. A köztársasági kor vége felé pedig, amikor a comitia curiata már semmilyen gyakorlati jelentőséggel nem bírt, a polgárok azon ténylegesen nem is vettek részt, hanem a gyakorlatilag már nem létező curiák ”képviseletében” csupán 30 lictor jelent meg.

A curiák katonai jellegük mellett egyszersmind kultikus szerveződések is voltak, így a comitia curiata elsősorban – sőt a köztársasági időkben már úgyszólván kizárólag – szakrális feladatokat látott el. A comitia curiatán többnyire a pontifex maximus elnökölt (ilyenkor comitia calatának is nevezték), míg a consul (vagy a praetor) csak akkor, ha lex curiata de imperio meghozatala céljából gyűltek össze.

Időrendben második népgyűlésként a comitia centuriata alakult ki. A hagyomány a comitia centuriata létrejöttét az utolsó előtti király, Servius Tullius reformjának tulajdonítja, valószínűbb azonban, hogy e népgyűlés kialakulására csak később került sor. A római polgárok centuriákba (eredetileg: katonai századokba) történő beosztása ugyanis a görög eredetű ún. hoplitataktika 500 körüli átvételével függ össze. A comitia centuriata kialakulása ennek megfelelően nem sokkal 500 utánra tehető.

A comitia centuriata katonai eredetéhez semmi kétség nem fér. Nemcsak a centuriák, vagyis eredetileg lovas-, gyalogos- és kisegítő századok, hanem egyéb szabályok és formaságok is világosan utalnak erre: a város falain kívül, rendszerint a Mars-mezőn gyűlt össze, katonai kürt hívószavára, tagjai csak katonai szolgálatra alkalmas, 17 és 60 év közötti férfiak lehettek.

A centuriák eredeti számát nem ismerjük. Közelebbről ismert (az ún. serviusi alkotmány szerinti) formájában a centuriális szervezet már nem katonai, hanem csupán szavazási és adózási rendet tükrözött, mint ahogy a centuriák ”darabszáma” és létszáma közötti arányosság is teljesen megszűnt. A polgárokat vagyoni helyzetük alapján a consulok, majd később a censorok sorolták be a centuriákba. Ennek során igen sajátos aritmetikát alkalmaztak. A polgárokat vagyonuk nagyságától függően 5 osztályba (classis), továbbá néhány egyéb csoportba, az osztályokon és a csoportokon belül pedig eltérő számú centuriába osztották. A centuriákat úgy alakították ki, hogy a vagyonos rétegek lényegesen több centuriát alkottak, mint a szegényebbek. A nincstelen proletariusok pedig valamennyien egyetlen centuriát alkottak. Így érték el, hogy a két leggazdagabb réteg, az I. osztály (a classicusok, gyakorlatilag a későbbi senatori rend) és a lovagok (a későbbi lovagrend) centuriáinak együttes száma (összesen 98) valamivel nagyobb volt, mint a lakosság zömét tömörítő többi centuria együttes száma (95). Mivel a comitia centuriatán nem az egyes polgárok, hanem a centuriák szavazatait vették számba (az egyes polgár szavazata csak centuriáján belül volt releváns), a döntés az abszolút többséggel rendelkező I. osztály és a lovagok kezében volt. Ráadásul a szavazás nem egyszerre, hanem a centuriák rangsora szerint történt, és az abszolút többség elérésekor a szavazást befejezték. Így a kisebb vagyonnal rendelkező polgárok szavazatainak leadására rendszerint már nem is került sor. Ez a megoldás – a kvantitatív igazságtalanságon túlmenően – nemcsak megalázó volt az utóbbiakra nézve, hanem azzal is járt, hogy a globális szavazati arány még ebben az eltorzított formában sem derült ki. A comitia centuriatán belül az előkelő rétegek túlsúlya az egész köztársasági korszakban megmaradt.

A comitia centuriatát csak ius agendi cum populóval rendelkező főmagistratusok (consul, praetor, dictator, magister equitum) hívhatták össze. A népgyűlések közül a comitia centuriata rendelkezett a legnagyobb jelentőséggel. Törvényhozó tevékenysége mellett e népgyűlés választotta a legmagasabb rangú magistratusokat (consul, praetor, censor), itt döntöttek hivatalosan a háború és a béke kérdéséről, s a comitia centuriata kizárólagos illetékességgel ítélkezett a polgárok főbenjáró politikai bűnpereiben és más fontos bűnperekben.

A római népgyűlések valószínűleg legkésőbb kialakult változata, a comitia tributa az előző két, katonai eredetű népgyűléssel ellentétben már keletkezésekor (melynek időpontja nem ismeretes) tisztán polgári jelleggel rendelkezett. Ennek megfelelően ezt a népgyűlést a város falain belül, rendszerint a Forum Romanumon tartották. Elnevezése a tribus szóra vezethető vissza, amely állítólag a tres (három) szóból származik. A tribus szó a hagyomány szerint eredetileg azt a három mondabeli törzset jelentette, amely Róma őslakosságát alkotta, de területi egységet is értettek alatta. A tribus szót később már kizárólag kerület értelemben használták. A comitia tributa tehát – legalábbis elnevezésében – ugyanúgy a régi nemzetségi társadalom emlékét őrizte, mint a comitia curiata.

Az Urbs területe már az 5. század végén 20 tribusra oszlott. Ezek közül a négy városi tribus (tribus urbanae) lakói zömmel plebejusok voltak, míg a patríciusok földbirtokaik fekvése szerint jellemzően a 16 vidéki kerület (tribus rusticae) valamelyikébe tartoztak. A vidéki kerületek száma a meghódított területek bekebelezése révén a 3. század közepére 31-re emelkedett, a városi kerületek számát azonban nem növelték meg. Sőt, bár a római állam területe folyamatosan növekedett, a továbbiakban a tribusok számát egyáltalán nem emelték (vagyis az újabb területeken lakó polgárokat is a meglevő tribusok valamelyikébe sorolták), így a tribusok egyre inkább elvesztették területi jellegüket.

E népgyűlésen sem a ténylegesen leadott szavazatok száma volt a döntő, hanem a tribusok száma szerint megállapított többség. Az igen népes, de a szegényebb rétegeket reprezentáló 4 városi tribus alig játszhatott szerepet a kisebb létszámú, az előkelő rétegeket magában foglaló 16, később 21 tribusszal szemben. Így a comitia tributa esetében is megfigyelhető a comitia centuriatánál tapasztalt sajátos választási aritmetika. Valójában azonban mégis a comitia tributa tükrözte reálisabban a tényleges arányokat, és a 2. század közepe táján ezen a népgyűlésen már nem az előkelőek, hanem a középrétegek voltak határozott többségben. A comitia tributát is csak a főmagistratusok hívhatták össze. Hatáskörébe tartozott a törvényhozás mellett a kisebb magistratusok (aedilis curulis, quaestor stb.) megválasztása és az ítélkezés bizonyos kisebb jelentőségű bűnperekben.

A plebejusok népgyűlése, a concilium plebis legkésőbb 471 óta létezett, és a comitia tributához hasonlóan tribusok szerinti rendben gyűlt össze a városon belül, ezért concilia plebis tributának is nevezték. E népgyűlést a néptribunus hívta össze, és azon ő elnökölt. E népgyűlés választotta meg a néptribunusokat és a plebejusi aediliseket. Határozatai (plebiscitum) eredetileg csak a plebsre, 286-tól (lex Hortensia) azonban az egész római népre kötelezőek voltak.

Arisztokratikus-timokratikus állam
Összefoglalóan megállapíthatjuk, hogy a római köztársaság mindvégig arisztokratikus-timokratikus állam volt, amelyben általában csak az előkelő származású és vagyonos férfiaknak nyílt lehetőségük arra, hogy magasabb közjogi pozíciót nyerjenek el. A patríciusokból és a vagyonos plebejusokból alakult ki az ún. hivatallal szerzett nemesség, a nobilitas, amely a hatalom valóságos birtokosa volt Rómában.

Kevésbé szokták hangsúlyozni – holott szintén szembetűnő – a római államszervezet, sőt az egész római társadalom katonai jellegét. A főmagistratusok imperiuma, a népgyűlések katonás jellege, sőt a magánszférában a pater familias abszolút hatalma családtagjai felett: ez a mindent átható militarizmus az ókori Róma egyik legkülönösebb paradoxona. Hiszen más szempontból a világtörténelemben éppen Róma képviseli – Claude Nicolet francia történész szavaival – a ”polgárok szervezeteként működő állam” utolsó, sőt talán egyetlen példáját. Mert amiként a paraszti mentalitás talaján Rómában jöhetett létre az ókor legfejlettebb jogrendszere és maga a jogtudomány, úgy a militarizmus talaján szintén Rómában született meg a világtörténelem egyik legpolgáribb, legcivilebb állama, amelyre azóta is csodálattal és nosztalgiával gondol az utókor. Ezt a nosztalgiát fejezi ki Saint-Just híres mondása, amely szerint a világ üres a rómaiak óta.

De re publica című művében Cicero kifejti, hogy egy államforma csak akkor maradhat fenn huzamosabb ideig, ha az államban kiegyensúlyozott viszonyok uralkodnak, tehát ha a magistratusok elegendő hatalommal (potestas), a senatus elegendő tekintéllyel (auctoritas), a nép pedig elegendő szabadsággal (libertas) rendelkezik. Valójában a hatalom lényegében a senatus kezében volt. Sem a magistratusok, sem a népgyűlések nem képezhettek valóságos ellensúlyt a Róma leghatalmasabb urait tömörítő senatusszal szemben. A magistratusok már csak rövid hivatali idejük miatt sem kerekedhettek a senatus fölé, a népgyűlések politikai szerepét pedig alapvetően korlátozta az a tény, hogy a népgyűlés elé csak olyan kérdések kerülhettek, amelyeket a magistratusok előterjesztettek.

A római köztársaság nem fejlődött az athénihoz hasonló demokráciává. Amikor az arisztokratikus-timokratikus köztársasági államszervezet válságba jutott, nem a demokráciában, hanem a principátus megteremtésében találták meg a kiutat. Nem biztos azonban, hogy a demokrácia hiányát Rómában fogyatékosságnak kell tekintenünk. Elméletileg sok racionális érvet lehet felhozni a demokrácia ellen, és az elit uralmának szükségszerűsége mellett. Hiszen az arisztokrácia a szó eredeti értelmében a legjobbak (görögül arisztoi, latinul optimates), tehát a szellemi és erkölcsi erényekben legkiválóbbak uralmát jelenti. Nem nehéz belátni, hogy elvileg az szolgálná leginkább az egész társadalom érdekét, ha a szellemi és erkölcsi elit uralkodhatna – szükségszerűen a többség felett. Ezért akarta Platón a filozófusokra bízni az állam irányítását. Ez azonban a történelem tanúsága szerint utópia. A legjobbak uralma gyakorlatilag nem valósítható meg, mégpedig a legkevésbé a közjogi egyenlőtlenség útján, az elit előjogairól pedig a nagy francia forradalom óta még fenntartásokkal sem illik beszélni.

A rómaiak még nem ismerték az egyenlőség eszméjét. Igaz, hogy a rabszolgaságot a művelt rómaiak természetellenesnek tartották, de a szabadok közötti jogegyenlőtlenség helyességéről meg voltak győződve. A gyakorlatias rómaiaknál ez a meggyőződés nem annyira az előkelő rétegek szellemi és erkölcsi fölényének érzetén, hanem inkább azon a tényen alapult, hogy az adók és a katonai szolgálattal járó terhek nagyobb részét – mivel a polgárok vagyonukkal arányban álló fegyverzet kiállítására voltak kötelesek – a vagyonos rétegek viselték, ráadásul háború idején a vagyonos polgárok mint nehézfegyverzetű gyalogosok, illetve lovaskatonák egy ideig az első sorokban harcoltak, így nagyobb veszélynek tették ki magukat. Úgy gondolták, hogy joggal igényelnek számarányuknál nagyobb beleszólást a közügyekbe. Nem lenne ezért igazságos, ha az arisztokratikus-timokratikus római köztársaságot modern mérce alapján ítélnénk meg.

Korai consulok

A múlt században élt nagy német ókortörténész és római jogász, Theodor Mommsen a római történelemről írott, Nobel-díjjal kitüntetett könyvében kifejti: a római köztársaság létrejöttével a királyi hatalom tulajdonképpen nem szűnt meg, csupán annyi történt, hogy az addigi egyetlen, élete végéig uralkodó király helyébe két, egy évre választott király lépett. Mommsen nézete talán egyoldalú és túlzó, felfogását tekintélyes tudósok bírálják, de kétségtelenül sok igazság van benne.

A hagyomány szerint már a kezdetektől fogva évente két consult választott a népgyűlés, a comitia centuriata. Egyes források alapján azonban sok tudós úgy vélekedik, hogy a kettős consulatus intézménye később, esetleg csak 367-ben alakult ki. Eszerint kezdetben nem két consul, hanem egy évenként megválasztott praetor maximus állt volna a köztársaság élén, akinek alárendelve két másik, alacsonyabb rangú magistratus működött. E nézet képviselői szerint a consulok listáját később önkényesen kiegészítették, ezért szerepel azon kezdettől fogva évenként két consul neve. E tudósok a későbbi korok dictaturájában a köztársaság kezdetének rendes kormányformáját vélik felismerni, amelyet utóbb már csak kivételesen alkalmaztak.

A tudósok többsége azonban óvatosan foglal állást, vagy kifejezetten elveti ezt a hipotézist, és a hagyományos, Mommsen által is elfogadott nézethez csatlakozva úgy véli, hogy kezdettől fogva két főmagistratus állt a római köztársaság élén. Az mindenesetre több mint valószínű, hogy a consulokat kezdetben nem e névvel illették, hanem hadvezéreknek (praetores) vagy bíráknak (iudices) nevezték őket, és csak később, egyesek szerint már az V. században, mások szerint csak a Licinius–Sextius-féle törvények (Kr. e. 367) óta használták a consulok és a praetorok hagyományosan ismert megjelölését.

Akárhogy is foglalunk állást a rendes consulatus kezdetét illetően, az kétségtelen, hogy a köztársasági alkotmány végleges megszilárdulása csak 367-ben következett be, hiszen 451-ben a XII táblás törvény megalkotása céljából az állami főhatalmat a decemvirek kezébe tették le (decemviri consulari potestate legibus scribundis), majd 445 és 367 között a consulok helyett igen gyakran 3-6, consuli hatalommal felruházott katonai tribunus (tribuni militum consulari potestate) állt a római állam élén.