2017. december 17.

Állam és hatalom a Horthy-korszakban / Kormány, kormányzó, parlament

Szerző: Sipos Péter

Magyarország 1919 augusztusában a „történelmi nulla óra” állapotába került, nem rendelkezett sem jogait gyakorló államfővel, sem törvényhozással, sem pedig bel- és külföldön egyaránt elismert kormánnyal. A polgári állam 1867 után kialakult intézményrendszere összeomlott. Az 1920. januári parlamenti választások nyomán 1920. február 16-án ült össze az új nemzetgyűlés, s ezzel megkezdődött a magyar állam újjászervezése. Ám a törvényhozó hatalom az első pillanattól kezdve alárendelt szerepre kényszerült a végrehajtó hatalommal szemben.

Bajcsy-Zsilinszky Endre egy képviselőházi beszédében 1931 augusztusában kijelentette: „A magyar parlamentarizmus beteg 1867 óta. Ez a betegség csak fokozódott az ellenforradalom nyomán. Ez alatt a tíz esztendő alatt annyira elvékonyodott és megkopott a magyar parlamentarizmus, annyira hitelét vesztette lassanként a magyar közvéleményben ez a parlamentarizmus, ez az álparlamentarizmus és burkolt diktatúra, hogy igazán nincs szükség arra, hogy a burkolt diktatúrából most már nyílt és intézményes diktatúrára térjünk át.” Az idézett szavak pontosan megvilágítják a törvényhozó hatalom alárendelt szerepét a korabeli Magyarországon.

A törvényhozó hatalom
Persze túlzott leegyszerűsítés lenne, ha a parlamentet kizárólag „fügefalevélnek” tekintenénk. A parlamenti funkciók egyikét így fogalmazta meg Payr Hugó legitimista politikus a kormányzóhoz intézett beadványában 1938 októberében: „A parlamentre […] nem a népnek van szüksége, hanem a hatalmon levőknek. Mert a parlament legbiztosabb levezető csatornája a tömegindulatoknak. Ha nagy a feszültség, egy kormányváltozás, ha még nagyobb: új választás mindig enyhíti a helyzetet, és egy időre új etapot, nyugalmi állapotot teremt. Ha ez nincs meg, akkor a feszültség a hatalmon levők alatt robban, s nyomában jár a forradalom.”

A parlament a szelepfunkción túl az egyes társadalmi csoportok érdekeit kifejező politikai pártok számára a nyílt konfrontáció színtere volt, az ellenőrzés és a bírálat más fórumokon nem gyakorolható lehetőségeivel. A pártok élete elsősorban a parlamenti tevékenység köré szerveződött, hiszen ezzel összefüggésben nyílottak rések a szabadságjogok korlátain. A képviselők különböző címeken gyűléseket tarthattak, interpellációs és mentelmi joggal rendelkeztek, a minisztériumokban és más közhivatalokban különböző ügyek elintézését kezdeményezhették, illetve szorgalmazhatták.

A parlamentnek nemzetközi funkciója is volt: a törvényhozás léte alkotmányos színezetűvé és elfogadhatóvá tette az ellenforradalmi berendezkedést a nyugati polgári demokráciák számára.

A nemzetgyűlés és a képviselőház
A magyar politikai erőknek az antant ösztönzésére létrehozott egyezsége alapján 1919. november 17-én kormányrendelet (5984/1919. ME.) intézkedett a jövőbeli egykamarás nemzetgyűlés összehívásáról, s a testület működésének időtartamát az első ülésétől számított két esztendőben szabta meg. Ennek lejárta után, 1922 május–júniusában még szintén nemzetgyűlést választott az ország, ezúttal már öt évre szóló mandátummal. 1926 novemberében lépett hatályba az 1926:XXII. törvénycikk a felsőház létesítéséről. Már az új választójogi törvény (1925:XXVI. tc.) előírta, hogy a felsőház tevékenységének megkezdésekor a nemzetgyűlés az országgyűlés képviselőházaként működjék tovább. Az 1926 decemberében lezajlott választások után 1927 januárjában ült össze az immár két kamarából, tehát képviselőházból és felsőházból álló országgyűlés. A továbbiakban a parlament két háza együttesen gyakorolta a törvényhozó hatalmat.

Írott, ún. kartális alkotmány nem lévén, a történelmi hagyományokon alapuló szokásjog és egyes törvények határozták meg a kifejezetten törvényhozási tárgyak körét, amelyekben kizárólag az országgyűlés alkothat jogszabályokat, vagyis törvényeket. A legfontosabb jogosítványok: az éves állami költségvetés tételeinek megállapítása, valamint a kormány felhatalmazása (appropriáció) a bevételek – adók, vámok stb. – szedésére és a kiadások teljesítésére. Amennyiben a viták elhúzódása miatt a költségvetést nem sikerült az új költségvetési – a naptári évvel azonos – esztendő kezdetéig elfogadtatni, akkor a kormány törvényes felhatalmazást (indemnitást) kaphatott kb. három-négy hónapos időtartamra, hogy az előző érvényes költségvetés keretei között ideiglenesen tovább vezesse az államháztartást. Ugyancsak a parlament döntött a költségvetésben nem szereplő póthitelekről, rendkívüli kiadásokról, adókról és egyéb állampénzügyi kérdésekről. Megtárgyalta továbbá a Legfőbb Állami Számvevőszék jelentése alapján a zárszámadást. Csak törvény útján volt szabályozható az államfői hatalom, az országgyűlés és az önkormányzatok szervezete és működése, valamint a büntetőjog és a polgári jog. Az országgyűlés ratifikálta a nemzetközi szerződéseket, dönthetett a hadüzenetről és a békekötésről.

Az új kormány mindig bemutatkozott a parlamentben, ahol a miniszterelnök ismertette kormánya programját. A minisztereknek jogukban állott – a kormány felhatalmazásával és az államfő jóváhagyásával – a saját ügykörükben törvényjavaslatokat terjeszteni a parlament elé. Ezek ott előkészítő jellegű szakbizottsági, azután plenáris általános és részletes tárgyalásra, majd – esetleg módosításokkal – elfogadásra kerültek. Kivételes esetben az is előfordult, hogy egy törvényjavaslat már az előzetes szűrőfórumokon – valamelyik parlamenti szakbizottságban vagy a kormánypárt képviselőcsoportjában, esetleg az államfőnél – elakadt. Ha viszont egy javaslat eljutott a plénumig, akkor a kormánypárti többség biztosította elfogadását. Elvileg az országgyűlés bármelyik tagjának jogában állt törvényt kezdeményezni, a gyakorlatban azonban csak a kormány tagjai terjesztettek be törvényjavaslatot a parlamentben.

A ciklus elején mindkét házban szakbizottságok alakultak a törvényjavaslatok tárgyalásának előkészítésére, valamint az egyes tárcákat vezető miniszterek beszámolóinak, esetenként bizalmas közlendőinek a meghallgatására. A kormánynak kivételes felhatalmazást adó törvények a miniszterek beszámolási kötelezettségét is magukban foglalták. Ennek teljesítésére a két kamara tagjaiból választott ún. országos bizottságok alakultak. A képviselőház bármely ügy kivizsgálására ad hoc (alkalmi) bizottságot küldhetett ki, amely munkája befejeztével jelentést tett a törvényhozásnak. (Ilyen testület foglalkozott pl. 1926-ban a frankhamisítás ügyével.)

A képviselőház üléseit az elnök és a két alelnök vezette a házszabályok alkalmazásával. A házszabályok több ízben változtak. A módosulások alapvető tendenciája a képviselők szólási lehetőségeinek korlátozása, a törvényjavaslatok megvitatására szánt időtartam radikális csökkentése volt.

A képviselőknek jogukban állt a Ház asztalán elhelyezett könyvbe az összkormányhoz vagy az egyes miniszterekhez címzett interpellációt bejegyezni és az erre kijelölt ülésnapon azt előterjeszteni. Az interpellációkban leggyakrabban ellenzéki képviselők valamilyen kormányzati intézkedést kifogásoltak, jogszabálysértő hatósági eljárásokat tettek szóvá, visszaéléseket, korrupciós eseteket lepleztek le. Nem véletlen tehát, hogy amíg az 1924-es házszabály az interpelláló képviselő számára a 15 perces felszólalási időn kívül a miniszteri válaszra még két (egy 10 és egy 5 perces) viszontválaszt engedélyezett, és lehetővé tette a hosszabbítást, az 1939-es rendelkezések már csak a 15 perces „alapidőt” biztosították, viszontválaszok és hosszabbítás nélkül.

A képviselők napirenden kívül szót kérhettek még különböző címeken – személyes megtámadtatás, félreértett szavak helyreigazítása stb. –, a felszólalás engedélyezése azonban az ülést vezető elnökön múlott. Neki jogában állt a szót megtagadni, megvonni, az intézkedésének nem engedelmeskedő képviselőt rendreutasíthatta, ismétlődés esetén a mentelmi bizottság elé utalhatta, végső esetben pedig a parlamenti őrséggel az ülésteremből kivezettethette.

Az országgyűlés tagjainak különleges, védett helyzetet biztosított a mentelmi jog (immunitás). Ennek értelmében képviselő ellen csak a Ház előzetes engedélyével lehetett büntető-, fegyelmi eljárást indítani, őt elővezetni, tettenérés esetét kivéve letartóztatni. A mentelmi jog felfüggesztéséről, az illető személy ún. kiadásáról a bíróság kérésére, a mentelmi bizottság jelentése alapján a képviselő- vagy a felsőház határozott.

A felsőház
A felsőház több tagcsoportból állt. Születési jogon kaptak helyet a Habsburg–Lotharingiai család nagykorú, tehát a 24. életévüket betöltött és állandóan az ország területén lakó férfitagjai (1927-ben Frigyes és a fia, Albrecht, illetve József és a fia, József Ferenc királyi hercegek). Méltóság vagy hivatal címén 14 világi és 32 egyházi személyiség került be: az előbbiek között volt a két koronaőr, a Kúria és a Közigazgatási Bíróság elnöke, a koronaügyész, a Magyar Nemzeti Bank elnöke, a honvédség főparancsnoka – az állás megszűntével, 1940-től a vezérkar főnöke –, az utóbbiak közé a hercegprímás, katolikus érsekek és megyés püspökök, református és evangélikus püspökök, világi vezetők, valamint rabbik (összesen 18 katolikus, 11 protestáns, 1 görögkeleti, 2 izraelita) tartoztak. 38 tagot választottak maguk közül a hajdan örökös főrendiházi tagsági joggal felruházott főnemesi családoknak azon nagykorú férfitagjai, akik évente legalább 2000 pengő föld- vagy házadót fizettek; 76 tagot választottak a vármegyei és a városi törvényhatóságok; 40 tagot delegáltak szintén választás útján a mezőgazdasági, a kereskedelmi és ipari, mérnöki, orvosi, ügyvédi és közjegyzői kamarák, az egyetemek és több főiskola, a Magyar Tudományos Akadémia stb. Az államfő jogot kapott további 40 felsőházi tag kinevezésére.

A testület kezdetben 244 tagból állt, a létszám 1942-re a területgyarapodások, valamint az államfő kinevezési jogának 87 főre bővülése következtében 368 személyre emelkedett. A tagság kritériuma a 35. életév volt. Időtartama hivatali és méltóságbeli jogosultság esetén a betöltés idejével esett egybe, a választás tíz évre (újraválasztási lehetőséggel), a kinevezés élethossziglanra szólt.

A képviselőház a felsőház egyetértését megszerezve terjeszthetett törvényjavaslatot a kormányzó elé. A költségvetési és felhatalmazási törvényjavaslatokat a képviselőház az egyeztetésre megszabott egy hónapos határidő leteltével a felsőház egyetértése nélkül is felterjeszthette az államfőhöz kihirdetés végett, minden egyéb esetben csak hat hónap elteltével és kétszeri eredménytelen egyeztetési eljárás után tehette. A felsőház jogköre később módosult. Az 1937:XXVII. tc. csupán a pénzügyi törvényjavaslatok esetében tartotta fenn a képviselőház jogát arra, hogy a saját döntését felsőházi hozzájárulás nélkül is eljuttassa az államfőnek. Egyéb törvényjavaslatok esetében – az egyeztetés kudarca után – a két ház együttes ülése vita nélkül, titkos szavazással dönthetett arról, hogy a képviselő- vagy a felsőház javaslatát fogadja el mint az országgyűlés határozatát.

A parlament második kamarájának létrehozása a konzervativizmus súlyának növelését célozta a törvényalkotásban. A felsőháznak az államvezetés a fék szerepét szánta arra az esetre, ha a választási rendszer módosulása következtében a képviselőházban megerősödne a radikális társadalmi változtatásokat követelő politikai erők képviselete. Az 1920-as évek végén egy esetleges baloldali, míg a következő évtized második felében a szélsőjobboldali előretörést kívánták ily módon is ellensúlyozni.

A kormánypárt
A nemzetgyűlésben, illetve a képviselőházban a választásokon mandátumot nyert tagok általában politikai pártokat képviseltek, bár – igen csekély számban – akadtak pártonkívüliek is. A dualizmus korában a 67-es–48-as közjogi vitában elfoglalt álláspont volt a pártok szerveződésének fő szempontja. A dualizmuskori politikai élet másik jellemző vonása a képviselőház-központúság volt: a pártok ténylegesen csak képviselőcsoportjaikban léteztek és működtek. Önálló hierarchiát és mozgalmat egyik polgári párt sem épített ki, a választások idején keltek életre azzal a feladattal, hogy minél nagyobb számú mandátumot szerezzenek. Az ellenzéki pártok korteshadjáratának lebonyolításában a különböző egyleteknek, köröknek, kluboknak volt jelentős szerepük, a kormánypártnak pedig rendelkezésére állt a közigazgatási gépezet. Ez a szisztéma lényegében 1919 után is fennmaradt.

A kormánypártnak kormányzati és választási rendeltetése volt. Ám egyik funkciójában sem rendelkezett önálló mozgástérrel, cselekvési lehetőséggel, hanem a kormány eszközeként működött. A pártnak a végrehajtó hatalom felett ellenőrzési joga nem volt, nem is épültek ki operatív szervei, apparátusa. A párt kettős – formális és informális – értelemben teljesített kormányzati feladatot. A törvényhozásban – leszavazhatatlan tömböt alkotott – megadta az alkotmányos felhatalmazást, és biztosította a kormány által beterjesztett törvényjavaslatok elfogadását.

A kormánynak politikai irányvonala kialakításakor nem a képviselőház egészének állásfoglalását kellett tekintetbe vennie, hanem csupán a kormánypártét. Mivel váltógazdaság nem volt, állandósult a kormánypárt nyomasztó parlamenti fölénye. Az ellenzék felszólalhatott, bírálhatott, módosításokat is javasolhatott a törvényjavaslatok szövegében, ezek sorsát azonban a kormánypárt döntötte el. A kormány ezért csak olyan javaslatokat terjeszthetett a Ház elé, amelyeket saját pártja vagy legalábbis annak túlnyomó többsége helyeselt és támogatott. Az állásfoglalás az egyes érdekeltségek, frakciók között lezajló belső vitákban alakult ki. A kormánypárt informális rendeltetése ugyanis az volt, hogy fórumot adott a hatalomban részes nagyburzsoázia, arisztokrácia, valamint úri középosztály konfrontációjára és egyúttal az ellentétek elsimítására a napi politikai és gazdasági kérdésekben. A kompromisszumot minden nagyobb horderejű aktuális politikai és gazdasági kérdésben újra létre kellett hozni. Ez a folyamatos érdekkiegyenlítés a kormánypárt keretei között ment végbe.

A végrehajtó hatalom
A törvényekben kifejezett állami akarat megvalósítása a végrehajtó hatalom feladata volt. Ez a törvények gyakorlati alkalmazását jelentette, amihez hozzátartozott a többnyire csak keretet megszabó törvények érvényre jutásának biztosítása, hézagaik kitöltése a végrehajtási utasítással. A törvények által nem szabályozott ügyekben – s ezek száma nagyságrenddel haladta meg a törvényekkel rendezettekét – a végrehajtó hatalom intézkedett rendeletekkel, utasításokkal vagy egyéb módon.

A kormányzó
Az 1920. február 29-én hatályba lépett 1920:I. tc. kimondta, hogy a nemzetgyűlés „az államfői teendők ideiglenes ellátására” kormányzót választ. A törvényhozó testület 1920. március 1-jén a tisztségbe Horthy Miklós altengernagyot, az ellenforradalmi Nemzeti Hadsereg fővezérét választotta meg. Ezt a tényt az 1920:II. tc. iktatta törvénybe.

Az államformáról egyik törvény sem rendelkezett. Az 1920. március 18-án hatályba lépett kormányrendelet (2394/1920. ME.) azonban egyértelműen rögzítette, hogy az 1920:I. tc. nem változtatta meg a királyság államformáját, ezért „az állami hatóságokat, hivatalokat és intézményeket […] a »királyi« illetőleg a »magyar királyi« jelzővel kell megjelölni […], a magyar állam címerein a magyar állami főhatalom jelképéül a Szent Koronát kell alkalmazni”. A kormányzó törvényes jogait folyamatosan bővítették (1920:XVII. tc., 1933:XXIII. tc. és az 1937:XIX. tc.) s az utódlást is törvényben (1937:XIX. tc. és 1942:II. tc.) szabályozták.

Az államfő részt vett a törvényalkotási folyamatban is, személye ily módon összekötötte a két hatalmi ágazatot. A kormányzó – a megkoronázott királytól eltérően – a törvényeket nem „szentesítette”, hanem „kihirdette”. Mielőtt azonban ezt megtette, felfüggesztő hatállyal vétót jelenthetett be. Az első, 1920-as szabályozás szerint 60 nap gondolkodási idő állt a kormányzó rendelkezésére. Ennek leteltével a törvényt deklarálta vagy újabb megfontolás végett visszaküldte a nemzetgyűlésnek. (Nem rendelkezett ilyen joggal az államformának és az államfő személyének tárgyában alkotott törvények esetében.) Amennyiben a parlament a törvényt változatlanul fenntartotta, a kormányzó köteles volt azt 15 napon belül kihirdetni.

Jóval erőteljesebb – gyakorlatilag az egyetértésével nem találkozó törvények meghozatalát lehetetlenné tevő – vétójogot kapott Horthy az 1937:XIX. törvénycikkben. Az új paragrafusok szerint az országgyűlés által elfogadott törvényt csak 6 hónap után volt köteles kihirdetni vagy visszaküldeni; ha a visszaküldött törvényt a parlament változatlanul hagyta, akkor az államfőnek újabb 6 hónap állt rendelkezésére; ha a törvényhozás továbbra is ragaszkodott a jogszabályhoz, akkor azt 15 napon belül ki kellett hirdetni. A vétó egy éve alatt a kormányzó fel is oszlathatta az országgyűlést, vagy lejárhatott annak mandátuma, s a kihirdetéstől Horthy mindkét esetben eltekinthetett. Mindez biztosítékul szolgált arra az esetre, ha netán a kormány figyelmen kívül hagyná a kormányzó ún. előszentesítési jogát. (Ha az új képviselőház teljesen azonos törvényt hozott – aminek igen csekély volt a valószínűsége –, nem érvényesülhetett a vétójog, és a törvényt 15 napon belül ki kellett hirdetni.)

Horthy a parlament munkamenetébe is egyre kiterjedtebb beleszólási jogot kapott. Az 1920:I. tc. szerint még a nemzetgyűlést nem napolhatta el, és csak „tartós munkaképtelenség” esetén oszlathatta fel. Az 1920:XVII. tc. már 30 napi időtartamra elnapolási jogot adott számára; biztosította a feloszlatási jogot is, azzal a feltétellel, hogy rendelkeznie kellett az új törvényhozó testület összehívásáról a feloszlatástól számított 3 hónapon belül. Az 1933:XXIII. tc. pedig királyi feltételeket biztosított a kormányzó részére: tehát időhatár nélküli elnapolást, valamint az országgyűlés bármikor történő feloszlatását. Elnapolás esetén az egyetlen korlát a zárszámadás és költségvetés kellő időben történő letárgyalása volt. Erről gondoskodnia kellett az országgyűlés feloszlatása esetén is.

Horthy korlátlanul gyakorolta a „Legfelsőbb Hadúr” jogait, amelyek őt az 1920:I. tc. alapján a hadsereg „vezérletére, vezényletére és belszervezetére vonatkozólag” megillették. Hatáskörébe tartozott a fegyveres erőkkel kapcsolatos valamennyi döntés, így többek között a hadseregszervezet, a hadrend, kiképzés és fegyelmezés, a szabályzatok jóváhagyása, a tisztek kinevezése, valamint a magasabb parancsnokok, a honvédelmi minisztériumi és a vezérkari osztályok vezetőinek beosztása, a tábornokok és törzstisztek nyugdíjazása, valamint reaktiválása. Az 1920:XVII. tc. jogot adott neki arra, hogy „közvetlen fenyegető veszély esetén” elrendelje „a hadseregnek az ország határán kívüli alkalmazását”, ehhez köteles volt utólag kikérni az országgyűlés hozzájárulását. Hadüzenethez és békekötéshez az 1920:I. tc. szerint a törvényhozás előzetes hozzájárulása volt szükséges.

A kormányzó több fontos, a parlamentarizmus követelményeivel nem összeegyeztethető privilégiummal rendelkezett. Ezek közelítették hatalmát a tekintélyuralmi, autoriter rezsimekéhez. A Ferenc József-i uralkodási hagyományból vette át az előszentesítés gyakorlatát. Ennek értelmében a kormány csak olyan törvényjavaslatokat terjeszthetett a parlament elé, amelyeket a kormányzó előzetesen jóváhagyott. Hasonló eljárás érvényesült a fontosabb kormányrendeletek esetében is.

Az államfő hatáskörébe tartozott a miniszterelnök kinevezésének joga. Amennyiben a miniszterelnök és a kormánypárt politikája között törés következett be, akkor nem a parlament többségi pártja váltotta le a kormányfőt, hanem ő cserélte ki a pártot. S ezt azért tehette meg, mert megbízatását nem parlamentáris úton nyerte, hanem az államfőtől kapta. Horthy több ízben figyelmen kívül hagyta a többségi párt álláspontját: 1920 júliusában Bethlent bízta meg kormányalakítással, aki ekkor még képviselő sem volt, majd Teleki Pált, aki a kinevezése időpontjában a koalíciós kormányt alkotó pártok egyikének sem volt tagja. 1938 novembere után Imrédy leszavazása ellenére még több hónapig miniszterelnök maradt. Horthy 1942 márciusában Kállay Miklóst, 1944 augusztusában pedig Lakatos Gézát nevezte ki kormányfővé, holott nem bírták sem a kormánypárt, sem a képviselőház bizalmát.

Horthy a fontosabb királyi politikai-kormányzati jogok közül végül is csak a főkegyúri és a nemességadományozási jogot nem kapta meg. Az előbbi hiányát azonban enyhítette a Vatikánnal 1926-ban megkötött bizalmas megállapodás („intesa semplice”). Ennek értelmében a megüresedett főpásztori tisztségekre jelöltek személyéről a Szentszék – kinevezési jogának fenntartásával – konzultációt folytatott a kormánnyal, amely nem foglalt állást a kormányzóval való egyeztetés nélkül. A nemességadományozást pedig pótolták egyéb címek és rendjelek. Ide sorolhatók többek között a vitézi, a kormány-főtanácsosi és tanácsosi titulusok, a magyar érdemkereszt, a magyar érdemérem (Signum Laudis), a Corvin-lánc és a Corvin-koszorú kitüntetések.

Horthyt időhatár nélkül választották ideiglenes államfővé. Helyzetének provizórikus jellegéből az is következett, hogy tisztsége nem volt átörökíthető, és az utódlás, helyettesítés kérdése hosszú időn át tisztázatlan maradt. Végül az 1937:XIX. tc. biztosította Horthy számára az utódajánlási jogot: lepecsételt borítékban elhelyezett papírlapon három nagykorú magyar állampolgárt nevezhetett meg; az ajánlásból egy-egy példányt a kormányfő jelenlétében megőrzés végett át kellett adnia a két koronaőrnek és a Kúria elnökének. (A kormányzó – egyes források szerint – Darányi Kálmánt, gróf Károlyi Gyulát és gróf Bethlen Istvánt nevezte meg.)

Ugyanez a törvény kreálta a kormányzói tisztség megüresedésének esetére az ún. országtanácsot, melynek tagjai a miniszterelnök, az országgyűlés két háza, valamint a Kúria és a Közigazgatási Bíróság elnökei, a hercegprímás és a Honvéd Vezérkar főnöke. A testület átmenetileg ellátja az államfői teendőket, legfontosabb feladata a kormányzóválasztás lebonyolítása az üresedéstől számított 8 napon belül.

Az országgyűlés két háza szintén jogot kapott, hogy együttes ülésén 3 főt jelöljön kormányzónak. A legalább 50 szavazatot elnyertek közül a 3 legtöbb voksot kapott jelölt kerülhetett a kormányzó által ajánlottak mellé. A legfeljebb 6 jelöltből az együttes ülés joga lett titkos szavazással megválasztani a kormányzót.

1942-ben Horthy – idős korára és megrendült egészségi állapotára hivatkozva – kormányzóhelyettesi állás létesítését kezdeményezte. Az 1942:II. tc. értelmében a kormányzót illette meg a kijelölés és a megerősítés joga, a megválasztás az országgyűlés két házának együttes ülésére tartozott. A kormányzóhelyettes elsődleges feladata az volt, hogy átvegye a kormányzói hatalmat, amennyiben a kormányzót tisztének személyes ellátásában valamilyen ok akadályozza, vagy a széke megüresedik. A törvénycikket nyilvánvalóan Horthy Istvánra, a kormányzó idősebb fiára szabták, akit 1942. február 19-én közfelkiáltással megválasztottak. Ő azonban alig néhány hónap múlva a keleti fronton repülőgép-szerencsétlenségben életét vesztette, s ezután a tisztség betöltetlen maradt.

1944 október–novemberében a német fegyveres segítséggel végrehajtott nyilas államcsínyt követően a kormányzói méltóság megszűnt. 1944. november 3-án a parlament mindkét háza tudomásul vette Horthy lemondását, és Szálasi Ferenc „nemzetvezető” kezében egyesítette – a magyar államtörténetben első ízben – az államfői és a kormányfői hatalmat (1944:X. tc.).

A kormány
A végrehajtó hatalom központi irányító szerve a kormány volt, tagjai a miniszterelnök és a miniszterek. A miniszterelnök hatáskörébe tartozott a kül- és belpolitika általános irányítása, a szaktárcák működése közötti összhang biztosítása. Ő elnökölt a minisztertanácsban, ahol feltette a kérdéseket döntésre és kimondta a határozatot. Csupán szokásjog szabályozta, mely kérdések kerültek egyáltalán e testület elé. A gyakorlatban a minisztertanács azokat az ügyeket, törvény- és egyéb jogszabálytervezeteket vitatta meg, amelyek államfői előterjesztés tárgyát képezték. Ide hozták továbbá az egyes miniszterek a szervezési és kinevezési javaslatokat, a túlköltekezések és póthitelek fedezésének kérdését.

A miniszterelnök a kormányfői hatalmat jogilag a primus inter pares alapon gyakorolta, nem volt az egyes miniszterek hivatali felettese, számukra direkt utasításokat nem adhatott, és nem szólhatott bele abba, hogyan irányítják a tárcájukat. Tényleges hatalmi többlettel annak folytán rendelkezett, hogy a minisztereket a kormányzó az ő ajánlására és ellenjegyzésével nevezte ki, s ő kezdeményezhette a felmentésüket vagy lemondatásukat is.

„A miniszterek szerepe a közigazgatásban uralkodó. A legnagyobb hatalom az ő kezükben van – állapította meg Magyary Zoltán, a közigazgatás-tudomány korabeli szakértője. – Mint a közigazgatás legmagasabb főnökei, a centralizáció révén akaratukat és felfogásukat az összes alárendeltjeikkel és az emberekkel szemben is érvényesíteni tudják. Működésükben a törvényekhez és más jogszabályokhoz kötve vannak, de hatalmuk sokkal több életviszonyra kiterjed, mint amennyit jogszabályok szabályoznak. Így számos kérdés van és mindig lesz, amelyekben a miniszter szabad belátása, diszkréciója szerint járhat el. Ezt köznyelven úgy mondják, hogy sok kérdés eldöntése »függ« a minisztertől.”

A miniszterek közigazgatási jogkörüket a hivatali apparátusok, valamint a hatóságok és a szakigazgatási szervek révén gyakorolták. A kormányszervek megbízatásukat az államfőtől és a kormánytól nyerték el, teendőiket az érdekelt lakosság közvetlen közreműködése nélkül gyakorolták. A Horthy-korszakban a végrehajtó hatalom informális, később mindinkább institucionális eszközökkel is biztosította elsőbbségét a törvényhozással szemben. Erre vall, hogy a kormányt a képviselőházban csupán egyetlen alkalommal, 1938 novemberében szavazták le.

A parlamentarizmus korlátozott érvényesülését mutatta a váltógazdaság hiánya is. Ahhoz, hogy eltérő jellegű pártok valóban váltsák egymást a hatalomban, a Horthy-korszakban csak két ízben voltak formailag adottak a feltételek: 1920–1922 között, amikor két önálló párt osztozott a miniszteri tárcákon, valamint 1938 novemberétől, amikor a Nemzeti Egység Pártja kisebbségbe került a képviselőházban. Ez azonban – itt nem részletezhető okokból – egyik esetben sem valósulhatott meg.

A választási rendszer
A választási rendszer magában foglalta az aktív választójogot (szavazati jogosultság), a passzív választójogot (választhatóság), valamint a választási szervezetet és eljárást.

Az 1920–1939 közötti időszakban háromféle szisztéma alapján bonyolították le az országos választásokat. Mindössze egy ízben, 1920-ban kerültek alkalmazásra az 1919 novemberében kiadott rendeletek, melyek lényegében biztosították az általános, titkos és községenkénti választójogot férfiak és nők számára egyaránt. Az alapvető kritériumok: 24. betöltött életév, 6 éves magyar állampolgárság, féléves lakásviszony ugyanabban a helységben; a nők számára további feltételként írták elő az írni-olvasni tudást bármely hazai élő nyelven. A passzív választójog feltétele a szavazati jog és a betöltött 30. életév. Csak egyéni választókerületeket alakítottak ki, a mandátum elnyeréséhez a leadott szavazatok 50%-a és 1 szavazat volt szükséges.

Bethlen István miniszterelnök egyik legfontosabb feladatának tekintette az általános, titkos választójog visszavonását. Bár a választójogot csak törvény útján lehetett volna újraszabályozni, a kormány 1922-ben különböző manőverekkel elérte, hogy rendeletet adhatott ki e tárgyban. Az 1922. március 2-án kelt rendelet (2200/1922. ME.) a férfiak számára – az előző korhatár meghagyásával – az állampolgársági cenzust 10, az egy helyben lakás időtartamát 2 esztendőre emelte; a nők szavazati jogát a 30. életév betöltéséhez és egyéb új kritériumokhoz kötötte.

Budapesten három, a főváros környékén egy lajstromos választókerületet alkottak, amelyekben titkosan, arányos rendszer szerint választottak. A többi kerületben megmaradt az egyéni többségi rendszer, és nyíltan voksoltak. Lényegében ezeket a rendelkezéseket emelte törvényerőre az 1925:XXVI. tc., amely csupán a lebonyolítás rendjében hozott változást. Az említett négy listás és titkosan szavazó kerület mellett még hasonló módozatot vezettek be hét törvényhatósági jogú városban, amelyek lakosságuk létszáma következtében egy képviselőnél többet választottak.

A bethleni szisztéma szerint bonyolították le az 1922-es, az 1926-os, az 1931-es és az 1935-ös választásokat. Jelentős változást hozott az 1938. június 3-án hatályba lépett 1938:XIX. tc., amely elvileg ismét bevezette az általános, titkos választójogot. Csakhogy a férfiak szavazati jogát a lajstromos kerületekben a 26., az egyéni kerületekben pedig a 30. életévhez kötötték, míg a nők számára a 30. életévet írták elő, más műveltségi és vagyoni feltételek mellett. Ennek alapján az általános jelleg vitatható, hiszen míg 1920-ban a népesség 39,7%-a, 1922-ben 29,8%-a, 1935-ben 33,8%-a, addig 1939-ben – a reform ellenére – csak 30,3%-a rendelkezett választójoggal.

Az új rendszer szerint 135 képviselőt egyéni, míg 125-öt listás kerületben választottak. Az 1925-ös törvényben már szereplő lajstromos kerületekben csak listára lehetett ezúttal is szavazni; a többi vármegyei és városi törvényhatóság egy-egy listás kerületet alkotott, de ezekben egyéni kerületeket is formáltak, tehát itt a jogosultak egy szavazatot az egyéni jelöltre, egyet pedig a területi lajstromra adtak le. A szavazás mindenütt titkos és kötelező volt.

A választásokon a polgárok szabad akaratnyilvánítását a hosszú időn át érvényben lévő nyílt szavazáson kívül egyéb módszerekkel is korlátozták. Mindhárom lebonyolítási módozatnak részét képezte meghatározott számú írásbeli ajánlás összegyűjtése, ami alapvető feltétele volt a jelölésnek. A kampánynak ez a szakasza különösen tág teret biztosított a hatósági visszaéléseknek, melyek kedvezményezettjei a kormánypártiak, károsultjai pedig az ellenzékiek voltak. Utóbbiak csak későn vagy egyáltalán nem kapták meg a hivatalos ajánlási íveket. A kormánypárti kortesek viszont a választók névjegyzékének birtokában azt gyakran egyszerűen átmásolták jelöltjük ajánlási listáira, és azokat haladéktalanul beadták a választási bizottságnak. Miután egy szavazópolgár neve csak egy íven szerepelhetett, az ellenzéki jelöltek már nem szerezhettek elegendő számú érvényes ajánlást az adott kerületben. Ha pedig nagy erőfeszítések árán mégis összejött az előírt ajánlások száma, akkor a választási bizottsági elnökök különböző ürügyekkel nem fogadták el az aláírásokat, s ezt akkor hozták az ellenzéki induló tudomására, amikor már nem volt ideje a pótlásra. A csalás és az erőszak mértékét jól jellemzi, hogy az 1935-ös választások után a Közigazgatási Bíróság 17 esetben megsemmisítette az eredményt, 4 esetben a mandátumot az ellenzéki jelöltnek ítélte, 7 megválasztott kormánypárti képviselő pedig már a bírói eljárás során lemondott a mandátumról.

A választási kampány mindig is tömérdek pénzbe került. Az anyagi fedezetet legkönnyebben a kormánypárt teremtette elő. „A miniszterelnökség politikai államtitkárának előszobájában egyre-másra adták a kilincset a különböző gazdasági érdekeltségek reprezentánsai, a nagy bankárok, az ipari kapitányok […], akik igen tömött, duzzadó aktatáskákkal fordultak be az államtitkári dolgozószoba vastag, zöld kárpitozású ajtaja mögé, és egész vékony, sovány aktatáskákkal jöttek ki onnan. Majd néhány nap múlva a főispánok jelentek meg ugyanott, akik megfordítva, igen vékony és sovány aktatáskákkal érkeztek, és kövér, duzzadó aktatáskákkal távoztak” – írja le a választási pengő körforgását a folyamat egyik szemtanúja. Shvoy Kálmán, a NEP egyik szegedi képviselőjelöltje 15 ezer pengőt kapott a költségeire. A jelentős summát a főispán adta át neki, aki a fővárosból személyesen hozta a pénzt. Shvoy büszkén jegyezte be a naplójába, hogy csak 2500 pengőt költött el belőle. Később kiderült, hogy nem volt érdemes takarékoskodnia, mert a maradék nagy részét a főispán elsikkasztotta.

Az ellenzéki pártok szintén részesültek a gazdasági érdekképviseletek, a vállalatok, bankok, biztosító intézetek adományaiból, legfeljebb az összeg nagysága különbözött. Számítottak még vagyonos szimpatizánsaik bőkezűségére is. A szociáldemokrata párt kiadásait pedig elsősorban a szakszervezetek fedezték.