2017. augusztus 17.

Hárompólusú kompromisszum

Szerző: Mezey Barna

A kiegyezés egy sajátos államkonstrukciót teremtett, mely az alkotmányjog tudománya által használt kategóriák egyikébe sem helyettesíthető be egyértelműen. Ez a dualistának nevezett állam leginkább a monarchikus államkapcsolatok reáluniójaként számon tartott típusba lenne sorolható. A lényegi államügyek a közös uralkodó kezében – illetőleg az általa létrehozott szerveknél – összpontosultak. Ez egészült ki az önállóság garanciájaként megjelenő s az alkotó államokra érvényes parlamentarizmus jelenségével. Magyarország – szemben a közép- és kelet-európai régió legtöbb államával – nem törekedett alkotmányos szabályozásra, mégis a térségben talán a legmesszebbre jutott a korszerű nyugat-európai államideák meghonosításában.

A kiegyezéssel életre hívott Osztrák–Magyar Monarchia közismerten a magyar és az osztrák politikai elit kompromisszumaként született meg, annak a mély válságnak megoldásaképpen, melyet egyfelől az 1848–1849-es szabadságharc megtörése után bevezetett diktatúra, másfelől a nyugat-európai adottságtól jelentősen eltérő körülményeket teremtő soknemzetiségű lét, a nemzetiségi területek keveredése és a nemzetállami eszmének megfelelő szétválaszthatatlansága idézett elő.

A dualista konstrukció
Az 1867-es év eseményei sejteni engedik a kiegyezés során létrejött modell súlypontjait. Ferenc József uralkodását a magyar országgyűlés a június 8-ai koronázással törvényesítette. A hosszan tartó tárgyalások eredményeképpen megfogalmazott s a magyar országgyűlés kamarái által május 29-én jóváhagyott kiegyezési törvényt az uralkodó július 28-án szentesítette (1867:XII. tc.). A közös ügyi törvényjavaslatot Ferenc József csak novemberben terjesztette az osztrák Birodalmi Tanács elé, melynek képviselőháza november 21-én hagyta jóvá az alkut, s csupán öt hónappal a magyar becikkelyezést követően született meg a konstrukciót osztrák részről is törvénybe foglaló új alkotmány. Az osztrák nemzeti történetírás ezt a tényt mindmáig nehezményezi, s érvként használja ahhoz a megállapításhoz, miszerint a dualizmus a magyar érdekek kiszolgálója lett volna.

A kiegyezéses államalakulat valójában három érdekközpontot kapcsolt egybe: a polgári államberendezkedést építő Ausztria és Magyarország, valamint az európai hatalmi szerepre vágyó dinasztia politikáját. A kiépítendő államszerkezetben e három centrum egymással gyakran ellentétes követelményének kellett eleget tenni. A tárgyaló felek zsenialitását dicséri az eredmény: az az alkotmányos épület – mely egyensúlyozva az eltérő érdekek között – képes volt az igényeket összeegyeztetni.

A legnehezebb probléma talán a parlamentarizmus és a nemzetek feletti dinasztikus kormányzás összehangolása volt. A parlamentarizmus e korban diadalútját járó eszméje a következő fogalmi ismérvekkel bírt, melyek egyúttal követelményként jelentek meg az alkotmány kialakításakor: népképviseletre alapozott parlament működése; demokratikus, a lakosság mind nagyobb hányadára kiterjedő választójog; a valódi parlamentarizmust biztosító demokratikus politikai körülmények; a parlament többségi pártjából vagy irányzatából felálló kabinet; és a végrehajtó hatalom felelőssége a népképviseleti szervnek. A dinasztia feltétele a két állam, Ausztria és Magyarország mindenáron való egybentartása volt az európai nagyhatalmi pozíciók megőrzése érdekében, valamint a nagyhatalmi szerepkör gyakorlásához elengedhetetlen ügyek (legalább a külügy és a hadügy) koncentrálása az uralkodó kezében. A kompromisszum a Pragmatica Sanctio közös védelemre vonatkozó tételére alapozva született meg.

Közös ügyek – közös érdekű ügyek
A hadügy, a külügy és az ezekre vonatkozó pénzügyek, az ún. közös ügyek az uralkodó hatáskörébe tartoztak. Ezek adminisztrálására közös szerveket: közös minisztertanácsot, közös hadügyminisztériumot, közös külügyminisztériumot és közös pénzügyminisztériumot hoztak létre. A végrehajtó hatalomnak ez az ága tehát a dinasztia kezébe került. Az összes többi államügy Ausztria és Magyarország belügyének minősült, s azokban az uralkodó osztrák császárként, illetőleg magyar királyként járt el. Az alkotmányos problémát a két hatáskör közötti kapcsolat jelentette. A parlamentarizmus vagy egyáltalán csak a polgári államelgondolás megköveteli a végrehajtó hatalom ellenőrzését. Ennek kézenfekvő megoldása lett volna egy Monarchia-szinten megválasztott parlament. E megoldás a magyar fél számára természetesen elfogadhatatlan volt, hiszen egyet jelentett volna a nemzeti szuverenitás felszámolásával – legalábbis jelentős korlátozásával –, s a magyar országgyűlést tartománygyűléssé degradálta volna. A nemzeti parlamentek külön-külön szintén nem ellenőrizhették volna a közös ügyek intézését. Végül a parlamentekből kibocsátott képviselők alkotta delegációk létrehozása egy felemás, de az adott helyzetben kielégítő, kompromisszumos megoldást kínált.

A delegáció mint a közös szervcsoportba épülő képviseleti orgánum birodalmi szinten ”parlament is volt, meg nem is”. Elvileg legalábbis elláthatta a végrehajtó hatalom ellenőrzésének feladatát, s így teljessé tehette az uralkodó–képviseleti szerv–kormány háromszöget. Korlátozott formában eleget tett tehát az intézményes parlamentáris felelősség elvárásainak. Ugyanakkor nem veszélyeztette a nemzeti parlamentek szuverenitását, hiszen azoknak csupán ”meghosszabbított kezét” jelentette, tagjai a nemzeti parlamentek képviselői közül kerültek ki. Az elméleti szerkezet alkalmas volt a közös államélet megkezdésére, az aggályoskodók megnyugtatására. Más kérdés, hogy a térségben lezajlott folyamatokhoz hasonlóan a dinasztia befolyása a Monarchiában is erősödött (legalábbis nem gyengült), a delegációk pedig hosszabb távon eljelentéktelenedtek, a parlamentáris ellenőrzés formálissá vált, illetőleg annak informális csatornái alakultak ki.

A közös állami létből eredtek olyan ügyek is, melyek szintén közös kezelést igényeltek, de nem voltak levezethetők a Pragmatica Sanctióból, s a kiegyezéses tárgyalások során a felek ellenállása folytán nem sikerült beilleszteni azokat a közös ügyek közé. Ezeket nevezték közös érdekű ügyeknek. Ebbe a kategóriába tartozott a régi osztrák államadósságok ügye, a kereskedelmi és vámügyek, a bankügy, majd Bosznia-Hercegovina okkupációja és közös igazgatása. A közös érdekű ügyek intézésére nem hoztak létre közös szerveket, hanem a két parlament és a két kormányzat egyeztetést követően külön aktusokkal döntötte el azokat. A közös érdekű ügyekre szóló megállapodások meghatározott időre – általában 10 évre – szóltak, s végső soron megszüntethetők voltak (pl. 1899-ben a vám- és kereskedelmi unió felszámolása).

Belügyek
Az összes többi ügy belügynek számított, melyeket Magyarország – visszatérve az 1848-as áprilisi törvények alapvetéséhez – maga bonyolított (vö. népképviseleti választójog, népképviseleti országgyűlés, felelős minisztérium). Szabály szerint a közös hadügyet, külügyet és pénzügyet leszámítva az ország szuverenitása teljes volt, s néhány esetet kivéve az uralkodó sem avatkozott a belső ügyekbe. A magyar történeti alkotmány szellemében Ferenc József rendelkezett mindazokkal a jogokkal (felségjogok), melyekkel – az 1848-as korlátozásokat tekintetbe véve – a magyar király mindig is rendelkezett (a törvényalkotásban való részvétel, kormányzati jogok, kegyelmezési jog, különféle reprezentatív, valamint tiszteleti jogosítványok). A Monarchiában azonban nem vált jellemzővé Ferenc József direkt beavatkozása. Igaz, a törvényalkotásban biztosították számára az előszentesítési joggyakorlatot (amely a törvények beterjesztés előtti előzetes láttamoztatását jelentette, megelőzendő a látványos és nyilvános konfliktusokat), s széles hatáskörének birtokában a kormányalakításba is beavatkozhatott. Ez főként akkor történt meg, amikor a dinasztia számára létfontosságú monarchikus egységet fenyegette a kormányváltás, vagy amikor a konstrukció revíziójának jelszavával került a miniszterelnöki bársonyszék közelébe valamely politikus. Ilyen krízis volt a Deák Párt felbomlása után Tisza Kálmán miniszterelnöki ambíciója, aki csak ellenzéki programja (az ún. bihari pontok) ”szögre akasztásával” alakíthatta meg kormányát. Ennél jóval nagyobb belpolitikai vihart kavart az 1905. évi választásokon győzelemre jutott ellenzéki koalíció megtörése. Az uralkodó nem tétovázott az ún. darabontkormányt kinevezni, a renitens, ”ellenálló” megyék államsegélyeit megvonatni, a nemzeti ellenállást minden lehetséges eszközzel letöretni, akár egy esztendeig fenntartva a törvényellenes állapotot, hogy meggyőzze a koalíciót irányító politikusokat: a Monarchia keretén belül csak olyan magyar kormány juthat szóhoz, amely érdemben nem veszélyezteti a dinasztia európai érdekeit alátámasztó államkonstrukciót. Végül az ellenzék 1906. április 4-ei meghátrálása után Wekerle Sándor kormánya már április 8-án hivatalba léphetett.

Államszervezet
A magyar tárgyaló fél teljesen magától értetődő módon, a lehetséges határokig terjeszkedve, a jogfolytonosság alapján állott. A fentebb említetteket nem tekintve, az államgépezet 1867 után az 1848-as állapothoz tért vissza. A népképviseleti (bár erősen cenzusos) választójog alapján választott országgyűlés megtartotta évszázados szerkezetét, két kamaráját. Alsó kamarája, a képviselőház a választások alapján alakult, a felső kamarába a főrendek kerültek születési jogon, akik idők folyamán egyre nagyobb számban cseréltek helyet az uralkodó által kinevezett tagokkal. Formailag a fontos politikai ügyek a képviselőházban dőltek el, ahol a magyar alkotmányos hagyomány szerint (a konzervatív és ellenzéki párt, béke- és radicálpárt, felirati és határozati párt előzményei nyomán) szerveződő pártalakulatok foglaltak helyet. A pártalakulás alapvető szempontja az ún. közjogi kérdés volt, mely a kiegyezéshez, illetőleg a dinasztiához fűződő viszonyt tekintette döntő elvnek. A dualizmus évtizedeiben a parlamentben egyetlen valódi érdekképviseletet ellátó párt sem tudott érdemben megjelenni.

A kormány a ’48-as szabályok szerint felálló felelős kormány volt – a fenti parlamenti keretekbe igazítva – mely kezdetben a reformkori liberális politika végrehajtójaként, Tisza kormányra jutását követően pedig az egyre konzervatívabb irányba forduló adminisztráció vezénylőjeként működött.

A közigazgatási szervezeti beosztáson kevés változtatás történt. A területi igazgatás főszereplője továbbra is a (járási beosztású) vármegye, az egyenrangúként megnevezett törvényhatósági jogú városokkal. A sokszínű rendi közigazgatási szervezetet felszámolták: a székek, kiváltságos kerületek mindenütt vármegyei formában éltek tovább. A vármegye hatáskörén azonban jelentékeny változtatásokat hajtottak végre. A korábban korlátlannak mondható jogalkotási jogosítványait csak a polgári törvényesség keretein belül gyakorolhatta (vagyis nem alkothatott a magasabb szintű, országgyűlési, miniszterelnöki, miniszteriális jogszabályokkal ellentétes szabályrendeleteket); elveszítette a törvényalkotásban való részvételének jogát (hiszen a képviselő-választások immáron választási kerületekben zajlottak); a korábbi ellenállási jog, melynek keretében megtagadhatta a neki nem tetsző felsőbb rendeletek végrehajtását, puszta véleményezési joggá zsugorodott; a bíráskodási jogtól pedig a közigazgatás és igazságszolgáltatás elválasztására vonatkozó garanciális alapelvnek megfelelően megfosztották. A helyi önkormányzat egységesen a község (az ún. kisközség, nagyközség és a rendezett tanácsú város) lett.

A hatalommegosztás teóriájának megfelelően az igazságszolgáltatást függetlenítették a törvényhozástól és a végrehajtó hatalomtól: bevezették a független bírák és bíróságok intézményét. A felelősségre vonhatatlan, csak a törvényeknek alárendelt, életfogytiglan kinevezett és elmozdíthatatlan, pártsemleges bírák, valamint az állami szervezetrendszertől elválasztott, semmilyen szervnek nem alárendelt királyi bíróságok rendszere (Kúria–ítélőtáblák–törvényszékek–járásbíróságok) garantálták az ítélkezés szabadságát (1869). Ezzel egy időben bevezették az állami érdekeket képviselő és a törvények végrehajtásán őrködő, vádképviseletet ellátó, Európában a francia államfejlődés intézményeként elterjedt ügyészséget. Az igazságügy-miniszternek alárendelt s a koronaügyész alatt álló ügyészi szervezet részei voltak a főügyészek, ügyészek és ügyészi megbízottak, akik a királyi ügyészségek és főügyészségek keretében teljesítették feladatukat. A dualizmus első évtizedében született meg az ügyvédek érdekképviseleti szerve, az ügyvédi kamara, továbbá a közjegyzőség intézménye (1874).

A monarchikus formában megszerveződött magyar polgári állam kezdetben liberális, majd inkább csak nevükben szabadelvű politikai garnitúrái a századforduló előtt befejezték a polgári átalakulás nagy művét. A munka oroszlánrészét a reformkor néhány nagy alakjának karmesteri pálcája alatt a második liberális nemzedék végezte el a visszanyert szuverenitás első másfél évtizedében. Az eredmény a környezet tükrében több mint kielégítő volt, de a korszerű nyugat-európai elvek maradéktalan valóra váltásáról a megkésett fejlődés és az osztrák dinasztikus törekvések következtében aligha szólhatunk. Mindenesetre formai értelemben – jogszabályi és szervezeti feltételek tekintetében – a magyar reformerek megteremtették a modern parlamentáris állam működésének kereteit.