2017. május 23.

Parlamentarizmus és népképviselet 1848-ban

Szerző: Ruszoly József

Az Európában mindmáig meghatározó parlamentáris kormányzat eszméje Angliában alakult ki, onnan terjedt el a polgári átalakulással szerte a kontinensen, s jelent meg a reformkori Magyarországon is. Míg azonban Angliában a király és a parlament együttműködése csak kivételesen és igen ritkán bomlott meg, Magyarországon ez az együttműködés röpke történelmi pillanatnak bizonyult.

Az 1848. április 11-én kihirdetett törvénycikkek – köztük a független felelős minisztériumról (1848:III. tc.), az évenkénti országgyűlésről (1848:IV. tc.), valamint a törvényhozási népképviseletről (1848:V. tc.) szóló rendelkezés – előzményei visszanyúlnak a haza és haladás később Kölcsey Ferenc fogalmazta ikerfogalmát fölvető 1790–91. évi országgyűlésig. E veretes fogalmazású törvényekben ismételték meg az 1526 óta annyiszor kimondott, eredendően rendi elvet, miszerint a Magyar Királyság a Habsburg Birodalmon belül önálló államisággal bír, másrészt rendszeres bizottság (systematica commissio) kiküldésével a reformok törvényhozási előkészítését is megkezdték. A rendelkezést utóbb az 1825–27. évi országgyűlés is megújította.

Történeti minták
Nemesi, főnemesi reformereink – a kor nyugat-európai eszméitől is vezérelve – az intézményi megoldások alapos ismeretében készítették elő e reformokat, köztük a közjogi-politikai jellegűeket, melyek egyaránt ütköztek a bécsi udvar abszolutisztikus törekvéseivel és rendi intézményeink jelentős részével. 1848 európai forradalmainak kellett ahhoz bekövetkezni, hogy a régi kormányzati és törvényhozási institúciókhoz való konzervatív ragaszkodást e téren is legyőzhessék. S történt mindez egy – legalábbis első hónapjaiban – békés forradalom közepette az utolsó pozsonyi rendi diéta tanácskozótermeiben.

Parlamentarizmus és népképviselet: összetartozó, sőt olykor össze is mosódó fogalmak. Mindkettőnek vannak korábbi – nevezzük így: ancien régime-beli – intézményi előzményei. Akár folytonosságot is fölfedezhetünk, hiszen a rendi képviselet és a népképviselet között intézményi és társadalmi kontinuitás is kimutatható, ha nem csupán a változásokra figyelünk. Ki tagadhatná, hogy a parlament Angliában a 17. századi „zökkenők” dacára alapjában véve folytonos intézmény volt, s alsóházának a középkorban kialakult képviseleti rendszere – a grófságok és városok rendi közösségeinek képviselete – csak a választójognak az 1832. évi „nagy reformbill”-lel kezdődő fokozatos kiterjesztésével alakult intézményesen is „polgárivá”. A mai értelemben vett, lakosságszámhoz kötött, a francia forradalom idején „föltalált”, tisztán területi és népességi alapú választókerületi rendszer pedig csupán 1883-ban vált teljessé.

A parlamentarizmus definíciójában olykor szakemberek is hibáznak. Rosszul elvégzett szófejtésükben ez pusztán és elsősorban magának a törvényhozó testületnek – a köznapi szóhasználatban az angol intézménynévből általánosított „parlamentnek” – a létét és működését jelenti. Szó sincs róla! Ez esetben ugyanis már a rendi dualizmus keretében beszélhetnénk parlamentarizmusról. A parlamentarizmus azonban kormányzati megoldás, s mint ilyen, az elkülönült hatalmi ágak – vele egyidejűleg jelentkező – rendszerében nem a törvényhozás, hanem a végrehajtó hatalom szférájába tartozik.

A parlamentarizmus Angliában (Nagy-Britanniában) a dicsőséges forradalmat (1688–89) követően alakult ki. Eszerint a király a parlamentben többségbe került párt (tory/whig) vezetőjét bízta meg kabinet alakításával, s e kormány politikailag a parlamentnek lett felelős, mi több: tagjai a parlamenti törvénykezés (bíráskodás!) egyik megoldását – a közösségek háza vádat emel, a lordok háza ítélkezik – alapul véve jogilag is felelősségre vonhatók lettek.

A „valódi” parlamentarizmus csak a polgári középrétegeket is képviselethez juttató 1832. évi választójogi reform nyomán alakulhatott ki, hiszen az addigi, igen korrupt választási rendszerben a mindenkori kormány viszonylag könnyen megőrizhette alsóházi többségét a hétévenként ismétlődő választásokon.

A felelős kormány intézménye a királyságot még fönntartó francia polgári monarchikus alkotmánnyal (1791) jelent meg az európai kontinensen. Közép-Európa alkotmányozóinak – köztük a magyar reformpolitikusoknak – 1848-ban az ugyancsak forradalmi úton megalkotott belga alkotmány (1831) nyújtott használható mintát.

Parlamentáris kormány csakis a szakterületüket önállóan irányító miniszterekből állhat. Az angol kabinet kollegiális jellegű kormányzati tanácsokból – mint nálunk nevezzük: dikasztériumokból, azaz kormányszékekből – alakult ki. Ezeket a 15. század végétől Európa-szerte megjelenő központosító, sőt abszolutisztikus intézményeket, melyek tanácsokként működtek, a kinevező uralkodó hivatali kiszolgálása mellett leginkább éppen az egyéni felelősség hiánya jellemezte.

Önmagában a miniszteri kormányzat még nem jelent parlamentáris kormányzatot, hiszen ez esetben 1802-től a cári minisztereket is ilyennek tekinthetnénk. A miniszter, s rajta keresztül az egész kormány, éppen azáltal lehet felelős, hogy van egy olyan szerv: a legalább részben népképviseleti alapú törvényhozó testület (parlament, nemzetgyűlés, országgyűlés), amelynek felelősséggel tartozik.

A parlamentáris kormány e rendszerben befolyásolja a végrehajtó hatalom letéteményesének, az uralkodónak a helyzetét, aki – mint az angol (brit) király(nő) jogállását némileg általánosítva mondhatjuk – uralkodik, de nem kormányoz. A dikaszteriális rendszerben ugyanis legalább közvetve az uralkodót megillető kormányzás átkerült az általa a parlamenti többségből kinevezett, így annak bizalmát bíró, egyszersmind a parlamentnek felelős kormány hatáskörébe. Minden uralkodói joggyakorlás csupán az illetékes miniszter ellenjegyzésével érvényes, hiszen a monarcha általában szent és sérthetetlen. Alkotmányellenes vagy törvénysértő egyedi avagy normatív rendelkezéséért az uralkodó felelősségre nem vonható, az azt ellenjegyző miniszter viszont igen. Ha a miniszter alkotmány- vagy törvénysértő uralkodói aktust ellenjegyzett, mintegy átvállalta a felelősséget.

Magyarországi magvetés
A parlamentarizmus és a népképviselet megvalósítása a reformkori magyar progresszív erők alapvető politikai törekvései közé tartozott. A népképviseletről, amellyel végül is „csupán” a rendiséget kívánták fölváltani, nyíltabban szólhattak; a parlamenti kormány követelése jóval veszélyesebb volt, hiszen a Habsburg-kormányzatot veszélyeztette, így erről sokkal kevesebb szó esett.

A reformerek táborában az 1840-es években heves viták dúltak egy olyan kérdéstől, amely nemcsak Nyugaton, de Közép-Európa más államaiban is ismeretlen volt. Mi történjék a vármegyékkel? Ezeket a Kossuth Lajos vezette municipalisták népképviseleti alapon megreformálandó intézményeknek, az alkotmány védőbástyáinak tekintették. Eötvös József és centralista elvbarátai viszont – mint „feudális maradványokat” – meg akarták őket szüntetni, s a felelős minisztérium mellett a szabad községeknek (városoknak és falvaknak) kívántak autonómiát biztosítani.

A népképviselet Hajnóczy József által fölvetett gondolata az 1830-as évek elején a diétális rendszeres bizottság közjogi munkálatának megyei vitáiban gyűrűzött tovább. Az általános férfi választójogért vívott európai liberális, sőt munkásmozgalmi (chartista) küzdelem e korai időszakában, az 1840-es évek közepén hazánkban három olyan részterület mutatkozott, melyen a rendi alkotmány sáncai tágíthatóknak tűntek: 1. a városi reform révén a polgárok és más lakosok választójogban részesítése vagyoni és műveltségi alapon; 2. a honorácioroknak, azaz a nem nemes értelmiségieknek a megyegyűlésekbe történő bebocsátása; valamint 3. az úrbéres jobbágyi terhektől önmagukat megváltó falvak és mezővárosok, a szoros értelemben vett szabad községek képviselőinek bevonása. A honoráciorokat, a szabad birtokos parasztokat s – mint az 1843. évi törvénytervezet mutatja – bizonyos tőkés elemeket nem „ötödik rendként” kívánták bevonni, mint az számos német tagállamban „új rendi” (neuständisch) alapon történt, hanem az addig szinte kizárólag nemesek alkotta, a törvényhatósági önkormányzatot és fontos törvényhozásbeli jogokat (követküldés, -visszahívás, -utasítás, -beszámoltatás) gyakorló vármegyei közgyűlést gondolták általuk erősíteni.

Egy „ötödik rendként” följogosított új, elsősorban szabad paraszti réteg – mint Kossuth is többször kifejtette – esetleg szembefordítható lett volna a nemességgel, melynek jobbik része a jobbágyi viszonyok megszüntetéséért is küzdött. Részben e kossuthi fölismerésnek köszönhető, hogy nálunk sohasem alakultak ki olyan választói kúriák vagy osztályok, mint például Ausztriában vagy Poroszországban. Választójogunk, bár viszonylag szűknek bizonyult, mivel nem tágítottak időben az 1848-as alapokon, egyenlő és közvetlenül – nem elektorok útján – gyakorolható volt.

Ha csupán a felelős kormányt és a népképviseletet keressük benne, az Ellenzéki Nyilatkozat (1847) bizony keveset sejtet mindabból, ami a soron lévő pozsonyi diétán végül is bekövetkezett. Ez ugyanis még annyira sem részletezte a kérdéseket, mint előbb ismertettük, amiben az óvatosság mellett a municipalisták és centralisták közös nevezőjének megtalálására törekvés játszhatott szerepet.

Az üdvös érdekegyesítés alapját képezte eszerint a „honpolgárok nem nemes osztályainak, mindenek előtt a királyi városoknak és szabad kerületeknek a képviselete alapján, úgy törvényhozási, mint helyhatósági jogokban” részeltetése. Az ellenzéki megyék követutasításai valamivel tovább mentek. A vezér Pest megye ismét néven nevezte a szabad községeket (Kossuth); Borsod pedig – körmönfont megfogalmazásban – egyenesen az „átallyános képviseleti rendszer” megvalósítását tűzte ki célul, megemlítve a honoráciorokat is, persze nyilvánvaló óvatosságból csakis „a mostani alkotmányhoz alkalmazólag és az állami viszonyok [értsd: a Habsburg Birodalomhoz fűződő kapcsolatok] felbomlása nélkül” (Szemere).

A felelős kormányról az Ellenzéki Nyilatkozatban inkább a régebbi sérelmi politikára emlékeztető negatív megfogalmazásban, mintegy ennek hiányát említve szólhattak, emigyen: „alkotmányellenesnek nyilatkoztatjuk azon törekvést is, hogy a kormánynak csak azon esetben szolgáljon irányul a többség, ha egy bizonyos párt nézetei[nek] s érdekeinek kedvező.” Igaz, Pest megye követutasításába ez már pozitív fogalmazásban került be: „a kormány politicájának irányát az országgyűlési többségben nyilatkozó nemzeti akarattól vegye”; „menten minden idegenszerű befolyástól”, mi több: a „nemzet elegendő biztosítékkal bírjon e részben a számoltatást és felelősséget valósítani” (Kossuth).

Ez egy új magyar alkotmány!
A diéta menete 1848. március 3-áig egyáltalán nem tért el a szokásostól, ám a februári párizsi forradalom hatására Kossuth által megfogalmazott felirat nyomán azonnal megnyílt a reformok törvényhozási útja. A fő kérdések bekerültek a pesti forradalom tizenkét pontjába is. A történések jól ismertek, részleteik talán kevésbé. A bennünket most közelebbről érdeklő három törvénycikk – a többivel együtt – járta a maga útját. „Csak” éppen gyorsabban őröltek a rendi törvényhozás malmai. Megtárgyalta őket az alsótábla (benne a kerületi és az országos ülés), a felsőtábla, üzengettek egymásnak, persze irományokban; esetenként elegyes (együttes) üléseket tartottak. Javaslataik a magyar királyi udvari kancellária konzervatív szellemiségű diétális bizottsága előkészítésében, az államkonferencia (Staatskonferenz) közvetítésével kerültek V. Ferdinánd királyunk elé. A fékek – az alsótábla szókimondóbb konzervatív követei, a felsőtábla, valamint a csak részben magyar dikasztériumok – tehát még megvoltak; hellyel-közzel működtek is, ám a forradalomnak már nem állhattak ellen. Döntő jelentőségű és szerencsés pillanatai voltak ezek alkotmányfejlődésünknek!

E törvénycikkek megfogalmazásában többen jeleskedtek. Kossuth Lajosé, Szemere Bertalané és a javaslatokat vivő-hozó, fölolvasó, igazító Ghyczy Kálmán nádori ítélőmesteré a bizonyítható érdem, ám ezek nem „egyszerzős művek”. Gróf Batthyány Lajos dezignált miniszterelnököt például a források – fölszólalásain túl – nem említik, de nyilvánvalóan szerepe lehetett az őstervezetek kidolgozásában is.

A független felelős minisztériumról szóló 1848:III. törvénycikkről Rosenfeld tanácsos az államkonferencia március 26-ai ülésén nem éppen dicsérőleg jegyezte meg: „es ist eine neue Verfassung für Ungarn.” Vagyis: ez egy új magyar alkotmány! Egy olyan alaptörvény, amely a dikasztériumok helyébe fölállított minisztérium: a miniszterelnökből s – ha ő tárcát nem vállal – nyolc miniszterből álló kormány kezébe adta a végrehajtó hatalom gyakorlását, bevezetve az ellenjegyzést és a miniszterek jogi – büntető- és közjogi – felelősségét az országgyűlésnek.

A felelős minisztérium forradalmivá vált szabadelvű eszméje oly egyértelmű sikert aratott szerte Közép-Európában – a Német Szövetségben (Ausztriát sem kivéve) sorra alakultak a „márciusi kormányok” (Märzministerien) –, hogy hazánkban sem lehetett akadálya a törvényi alap elfogadtatásának. Vagy mégis? Az alsótáblán csupán azon akadtak fönn a radikálisabb követek – köztük Madarász László (Somogy vm.) –, hogy a dikasztériumok hivatalnokait az új kormány is alkalmazza majd. Lónyai Gábor (Zemplén vm.) indítványára pontosítottak a szövegen: a kormány a költségvetést nem az országgyűlésnek, hanem az alsótáblának, azaz a képviselőháznak köteles benyújtani. A felsőtáblán elsősorban a főkegyúri jog további gyakorlásának kérdése okozott gondot, no meg a király személye körüli miniszter, akinek hatásköréből gondosan töröltek mindent, ami a külügyekre emlékeztetett.

A királynak az udvari szervek által előkészített válasza több vonatkozásban kedvezőtlen volt, elsősorban azért, mert korábbi ígéretét megszegve, a magyar királyi udvari kancellária fönntartására törekedett, lényegileg közös pénzügyeket kívánt, valamint nem mondott le a hadsereg alkalmazására vonatkozó uralkodói jogairól. Március 29-én az országgyűlés valamennyi fórumán heves ellenállásba ütközött a leirat. Batthyány és Kossuth élesen kikeltek ellene, István nádor pedig csillapított és ígért. Az alsótábla határozott: „a felelős ministerium iránti törvény akként hagyassék helyben, mint azt megalkotni a nemzet megnyugtatására szükséges.” A főrendek kénytelen-kelletlen hozzájárultak.

Március 30-án a nádor kieszközölte Batthyány, Deák, Széchenyi és Eötvös meghívását. S a részükről tett csekélyebb engedmények nyomán másnap a király belenyugodott a megváltoztathatatlanba: a független, felelős magyar minisztérium létrehozásába. A javaslat kiigazításában már Kossuthé volt a főszerep. A 8. paragrafusba ugyan bekerültek a hadüggyel kapcsolatos királyi jogok, ám ezek is ellenjegyzéssel – igaz, a király személye körüli, és nem a honvédelmi miniszter ellenjegyzésével – voltak gyakorolhatók. A közös pénzügyekről viszont egy szó sem került a törvénybe. Csupán külön országgyűlési határozat született arról a 3 millió forintról, amely az udvartartás, a diplomácia, valamint „a magyar hadsereghez megkívánható különféle katonai testületek” finanszírozására szolgált. Mindez a Pragmatica Sanctio kölcsönösen elismert alapján. (Vö.: 1867:XII. tc.!)

Az 1848:IV. tc. eleget tett annak a nemzeti igénynek, hogy a király évente hívja össze a háromesztendős törvényhozási ciklusra választott országgyűlést, mégpedig Pestre. Emellett – összetételében lényegileg meghagyva a felsőtáblát – az országgyűlés belszervezetéről, valamint az összehívásával, elnapolásával, berekesztésével, föloszlatásával kapcsolatos uralkodói jogokról is rendelkezett.

A felsőtáblán és az udvarban a törvény számos rendelkezését vitatták, például azt, hogy Pest legyen az országgyűlés állandó helye, s ezáltal kimondatlanul is az ország fővárosa. E törvény elfogadása így sem ütközött nagyobb akadályba. Figyelmet érdemel, hogy a nádor, akit az 1848:III. tc. mintegy alkirállyá emelt – mindenben helyettesíthette a királyt, sérthetetlen is lett, igaz, csak a „mostani”, azaz István nádor –, szerette volna megtartani a felsőtáblai elnöklést. Ám ebbe a rendek nem egyeztek bele. Az 5. paragrafus már a március 20-ai kerületi ülésen kiegészült a következő, rendkívül fontos passzussal: „ő Felségének joga van az országgyűlést a három év eltelése előtt is feloszlatni, és új képviselőválasztást kiírni, de ez esetben az újabb országgyűlés összehívásáról aképen rendelkezendik: hogy az előbbinek föloszlatásától számítandó három holnap alatt összeüljön.”

Műveltség és vagyon
Az országgyűlési népképviseletről szóló törvény (1848:V. tc.) vitái, két általánosabb kérdést – a nemesi régi jogot és az általános választójogot – éppen csak érintve, a vagyoni qualificatio, a cenzusok részletei körül bontakoztak ki. A nemesi jogot – szükséges rossznak tartva – meghagyták ebben az amúgy is ideiglenesnek szánt törvényben, az általános választójogot (suffrage universelle) pedig egyedül a karzatról megéljenzett Madarász László (Somogy vm.) pártolta igazán, aki szerint „census mellett nem lehet egyenlőség”.

A leendő választók jelentős része korábbi úrbéres jobbágygazda, éppen hogy fölszabadult parasztember volt, ezért döntő kérdésnek bizonyult az ő kvalifikációjuk. A javaslat vitája során valamennyi szinten a fél avagy negyed telek körül ingadoztak az álláspontok. Az inkább konzervatív érzelműek első lépésként lehetőleg minél szűkebb körre igyekeztek kiterjeszteni e „legszebb jogot”, de nagy szerepet játszott az a szempont is, hogy az azonos nagyságú fölbirtokok értéke az ország különböző vidékein rendkívül eltért. Hegyvidéken egy féltelkes is nyomoroghatott, miközben az alföldi feketeföldön negyed telekből is elég jól meg lehetett élni.

Többen – így gr. Andrássy Gyula (Zemplén vm.) és Máriássy Ágoston (Sáros vm.) – attól tartottak, hogy az egynegyed teleknyi cenzus a szegény vidékeken megnöveli a nem magyar választók számát. Az utóbbi szerint például Sárosban e cenzus mellett 9180 rutén választó lesz, miközben „nemes ember, vagyonos, igazán magyar csak 900 találtatik”. Tomcsányi József (Békés vm.) viszont éppenséggel csökkenteni kívánta a cenzust, amikor – a városokhoz hasonlóan – a 300 ezüstforint értékű ingatlant kívánta bevezetni cenzusként a rendezett tanácsot nem tartó községekben is.

A „stabilismus” híveit végül a vitába április 4-én bekapcsolódó Deák Ferenc érvei győzték meg arról, hogy legyen a cenzus a negyed telek, azaz kb. 10 magyar hold termőföld. „Az egész országra nézve [...] semmi rossz következésekből nem tartanak a KK és RR [karok és rendek], ha a választói jog 1/4 telekre is kiterjesztetik, mivel ezeknek birtokosi sem tekintetnek olly vagyontalanoknak, kik a renddel párosult szabadság fen[n]tartását érdekeik legfőbbikének ne tekintenék; egyébiránt a 1/2 és 1/4 telkesek közt sem ezen, sem a műveltségi fokozat tekintetében lényeges különbség nincsen [...].”

Műveltség és vagyon – a szabadelvű reformerek szóhasználatában – összetartozó fogalmak, melyekhez a politikai jogosultságot jelentő választójogot kapcsolták, és amely elvezette őket a parlamentáris népképviseletről is rendelkező 1848. áprilisi törvények megalkotásához. Ezek a főrendi tábla összetételét alapjában nem érintették, annál inkább az alsótábláét, melynél az 1848:V. tc., régi jogon meghagyva mindenkinek – nemesnek, sőt az ezzel korábban csak elvileg bíró városi polgárnak – az addigi választójogát, a népképviselet alapjára helyezkedett.

Aktív választójogot kaptak azok a 20. életévüket betöltött, önálló (atyai, gyámi, gazdai hatalom alatt nem álló), meghatározott súlyos bűncselekmények miatt büntetés alatt nem lévő férfiak, törvényesen bevett valláskülönbség nélkül, akik: maguk, esetleg családtagjaikkal együtt városokban 300 ezüstforint értékű házzal vagy földdel, falvakban 1/4 (volt) úrbéri telekkel bírtak; bizonyos megszorító föltételekkel kézművesek, kereskedők, gyárosok voltak; az előbbieken kívül saját birtokból vagy tőkéből 100 ezüstforint biztos évi jövedelmet húztak; vagy honoráciorok voltak (így az egyetemet, főiskolát végzettek; lelkészek, tanítók, falusi jegyzők), ez utóbbiak csak abban a választókerületben, ahol laktak.

A passzív választójog föltétele az előbbieken kívül a 24. életév betöltése és a törvényhozás nyelvének (1844 óta a magyar) ismerete volt. E törvénycikk eredményeképpen a lakosságnak mintegy 6,5%-a nyert választójogot. Ez több mint háromszorosa volt az alkotmányos mintaállamnak tartott Belgium akkori választói arányának (1,9%). Egyébként a Vormärz (1815–48) idején Badenben és Württembergben 15–16%, Szászországban 10% volt ez az arány, amely általános férfi választójog esetén – mint pl. Franciaországban 1848-tól – 24%-ra emelkedhetett.

A törvényhozás a választási rendszert tisztán territoriális alapra helyezte. A municípiumok testületei elveszítették követküldési jogukat, így – értelem szerint – követutasítási és -visszahívási hatáskörük is megszűnt. A képviselő-választás minden kerületben közvetlenül történt, mégpedig a választókerület központjában. A törvény a választási eljárás nyilvánosságát hangsúlyozta. Ezen legtöbb helyen a nyílt szavazást értették, ám elvileg belefért a szabályozásba a titkos szavazás is, amint ezt főként ellenzéki kerületekben s többnyire golyók fölhasználásával alkalmazták, egészen a választójogi novella meghozataláig (1874:XXXIII. tc.), amely egyértelműen nyílttá tette a szavazást. Az abszolút többségi rendszer érvényesült, egyetlen jelölt esetén megmaradt a közfelkiáltás intézménye.

Ez az ideiglenesnek szánt törvény – itt nem részletezhető, főként a későbbi gyakorlatban megmutatkozott hiányosságai ellenére – a maga idejében, mint első lépés, igen pozitív, liberális vívmány volt. Létrehozatala – más 1848. április 11-ei törvénycikkeinkkel egyetemben – azon szívós, a liberalizmus eszmerendszerére is építő reformkori küzdelemnek köszönhető, amely európai színvonalra kívánta emelni hazánkat.