2017. augusztus 21.

Szocialista főkegyúri jog

Szerző: Köbel Szilvia

Az egyes egyházi állások betöltéséhez szükséges állami hozzájárulásról szóló 1957. évi 22. számú törvényerejű rendelet

Az állam és az egyházak viszonyának közjogi modelljét általában meghatározó tényezők egyike az, hogy a hatalom formál-e beleszólási jogot bizonyos egyházi tisztségek betöltésébe, és ha igen, akkor miben áll e jogosultság tartalma. Magyarország történelmében ez a jogkör az államalapítástól kezdve valamilyen formában 1990-ig jelen volt a jogrendszerben. 1945-ig e közjogi kapcsolat lényege az volt, hogy az egyházat alapítónak és utódainak – maga az egyház által elismert – jogosítványa a kegyúri jog. Ennek legfontosabb eleme a főkegyúri jog, amely a királyt megillető, évszázadokon át vitatott tartalmú egyházkormányzati jog volt a főpapi szék betöltése tekintetében (ius supremae patronatus).

A második világháborút követő években lépésenként megszakadt az addigi magyar jogrendszer kontinuitása. A marxizmus-leninizmus dogmatikája alapján kiépülő új, szovjet elemekkel átszőtt jogi struktúrák metszetében az állam és az egyházak kapcsolatának ellenséges elválasztási modellje alakult ki, amely a pártállami hatalom egyházpolitikáját volt hivatott kodifikálni. Annak ellenére, hogy a hatalom igyekezett megszabadulni a háború előtti jogrendszer sajátosságaitól, megfigyelhető, hogy paradox módon egyes régi jogintézményeket mégis a hatalmi érdekek szolgálatába állítottak. Az egyházakkal szembehelyezkedő politikai vezetés részéről várható volt tehát a korábbi államegyházi modell személyi kérdéseket érintő elemeinek az átvétele, illetve sajátos formában történő adaptálása (átnevezése), amely aztán alkalmas eszköz lesz az egyházak felügyeletére, ellenőrzésére és a mozgásterük szűkítésére.

Az 1947. évi XXXIII. törvénycikk eltörölte a bevett felekezetek addigi privilégiumait, az elismert felekezetekkel szemben pedig nem érvényesült a főkegyúri jog, illetve megszűnt az államnak a felekezetek feletti főfelügyeleti joga is. Az 1948–1950 folyamán kötött egyezmények nem említették kifejezetten a kinevezési jogot. Az 1949-es alkotmány kimondta ugyan az állam és az egyház elválasztását, de ez nem jelentette azt, hogy a szocialista állam teljesen lemondott az egyházi vezetők kinevezésébe való beleszólás jogáról. Fennmaradt egy 1951-ből származó törvényerejű rendelet-tervezet, amely azt a törekvést mutatja, hogy a magyar állam változatlanul gyakorolni kívánta a „több évszázados jogszokásban gyökerező és a törvények által következetesen fennállónak nyilvánított főkegyúri jogot, mint a katolikus egyház irányában meglévő közjogi jogosítványt”. A tervezet szerint a főkegyúri jog letéteményese az Elnöki Tanács, mely jogát az Állami Egyházügyi Hivatalon keresztül gyakorolja. Ezenkívül a tervezet azt is tartalmazta, hogy a magyar állam az állami kegyúri jogokon kívül a közületi és a magánkegyúri jogokat is gyakorolni kívánta.(1)

Nyilvánvaló volt azonban, hogy az állam és az egyház elválasztásából kifolyólag a királyok által gyakorolt főkegyúri jogot az állam – legalábbis névlegesen – nem gyakorolhatja. Ragaszkodott azonban ahhoz, hogy e jog szocialista formában, de megközelítőleg a régi tartalommal megmaradjon. Erre azon az alapon formált jogot, hogy a magyar állam „jelentős anyagi segítséggel siet az egyházak támogatására”, és ezért fenntart magának „előzetes vétójogot”, hogy „politikai szempontból súlyos kifogás alá eső személyek az állam által anyagilag támogatott egyházi állásokat ne tölthessenek be”, és ne érvényesülhessen külföldi akarat az egyházi állások betöltésénél.(2)

Ennek szellemében az Állami Egyházügyi Hivatal felállítása után rövidesen megszületett az egyes egyházi állások betöltésének módjáról szóló 1951. évi 20. számú törvényerejű rendelet.(3)  A rendelet – a tervezettel ellentétben – sem címében, sem szövegében nem tartalmazta a „főkegyúri jog” megnevezést, az állami beleszólás jogának biztosítására azonban az állam hozzájárulási jogot – korábban a főkegyúr jogkörébe tartozó katolikus egyházi pozíciók betöltésénél – tartott fenn magának. E „hozzájárulási jog” nevében és tartalmában is nóvum volt.(4)  A rendelet kimondta, hogy “érseket, címzetes érseket, püspököt, segédpüspököt, főapátot, apátot és szerzetesrendi tartományfőnököt Magyarország területére csak a Népköztársaság Elnöki Tanácsának előzetes hozzájárulásával lehet kinevezni”. (1. §) A rendelet értelmében ezt visszamenő hatállyal alkalmazni kellett a felsorolt katolikus egyházi állásokra 1946. január 1. napja óta történő kinevezésekre. (2. §) A jogszabály utolsó szakaszából kitűnik, hogy a kérdés ilyetén való rendezését átmenetinek tekintették, ugyanis a rendelet kimondta, hogy e jogszabály addig marad hatályban, amíg az „említett egyházi állások betöltésére nézve kétoldalú szerződéssel megfelelő új rendezés nem jön létre”. (3. §)

A kétoldalú szerződéssel történő rendezés ugyan még váratott magára, de az 1956 utáni konszolidációs időszakban az egyházi állások betöltésének módjára nézve új jogszabály született. Erre azért került sor, mert az 1956-os forradalom után az egyházak vezetésében biztosítani szándékoztak a „rend helyreállítását”.(5)  Az 1951. évi 20. számú tvr. csupán a katolikus egyház vonatkozásában tartalmazott rendelkezéseket, az egyezmények megkötése óta eltelt időszakban azonban a többi egyház irányában is gyakorlat volt az államnak bizonyos egyházi állások betöltésénél a hozzájárulási joga. 1956 után viszont egyértelmű törekvés volt a többi felekezet vonatkozásában fennálló „szokásjog” tételes jogba történő átütetésére, a katolikus egyház tekintetében pedig az egyezmény, valamint az 1951. évi 20. számú tvr. végrehajtása során kialakult joggyakorlatot rendszerbe foglalására, és az egyházi állások betöltésénél az állami érdekek fokozottabb biztosítására.(6)

Ezen a háttéren jött létre az egyes egyházi állások betöltéséhez szükséges állami hozzájárulásról szóló 1957. évi 22. számú törvényerejű rendelet, amely hatályon kívül helyezte az 1951. évi 20. számú törvényerejű rendeletet.(7)  A rendelet a bevezetőben leszögezte, hogy az állam és az egyház elválasztásának alkotmányos tételéből kifolyólag a magyar állam az „államfők által évszázadokon át gyakorolt és a római katolikus egyház életébe mélyen benyúló főkegyúri jogot” nem gyakorolja. Rögtön utána azonban kimondta, hogy az „állami szuverenitás érvényesítése végett” az egyházi kinevezéseknél (áthelyezéseknél, felmentéseknél) szükség van az „állami érdekek biztosítására”, és ez teszi indokolttá az új jogszabály megalkotását. A tvr. a szabályozást kiterjesztette a katolikus egyházon kívül a református, az evangélikus, valamint az izraelita felekezetek bizonyos pozíciói betöltésének módjára is. A rendelet 1956. október 1-jére visszamenő hatállyal az egyházi állások betöltéséhez szükséges előzetes állami hozzájárulást megosztva, a legmagasabb szintű egyházi vezetők(8)  tekintetében az Elnöki Tanács, az alsóbb egyházi személyek esetében pedig a művelődésügyi miniszter (átruházott hatáskörben az Egyházügyi Hivatal elnöke gyakorolta)(9)  jogkörébe utalta. A rendelet a legalsóbb szintű egyházi állások kivételével minden pozíció betöltését előzetes állami hozzájárulástól tette függővé. Hasonlóan a korábbi (1951-es) rendelkezéshez, a rendelet előírta, hogy az „állami hozzájárulás módozatait a magyar állam és az egyházak között szerződésekkel kell rendezni”. A rendelet kiemelte, hogy a szerződések életbelépéséig a katolikus egyház vonatkozásában a kinevezések „kizárólag az állam és a római katolikus egyház között esetenként létrejövő megegyezéssel történhetnek”, a többi egyház tekintetében pedig az állások betöltésének módozatait a kormány rendelettel szabályozza. (3. §)

Hosszas előkészítés után, 1959-ben – tudatosan az országgyűlési választások után – született meg a törvényerejű rendelet végrehajtásáról szóló jogszabály. A 18/1959. (IV.6.) számú kormányrendelet  a tvr.-hez képest szigorításokat tartalmazott. A jogszabály egyik figyelemre méltó rendelkezése volt, hogy ha a tvr. hatálya alá tartozó egyházi állás megüresedése után az illetékes egyházi szerv meghatározott időn belül nem gondoskodik az állás betöltéséről, akkor „az arra(10) illetékes állami szerv a lelkészi szolgálat, az egyházi igazgatás, illetőleg a lelkészképzés rendes menetének biztosítása érdekében a szükséges intézkedést megteszi”. (3. §) Ez a szabály tökéletesen illeszkedett a konszolidáció „rendteremtési” folyamatába. Az állam ezáltal nem csupán „passzívan” élhetett az előzetes hozzájárulás jogával, hanem „aktív” beavatkozóként léphetett fel, és az egyházi szerv helyett tevőlegesen intézkedhetett az állás betöltéséről. A fogalmazás szándékosan volt ilyen általános, hogy így az illetékes állami szervnek módjában álljon „egyes állásokat ideiglenesen, másokat pedig véglegesen betöltöttnek tekinteni”.(11)  A végrehajtási rendelet másik lényegbevágó pontja az egyházi állások betöltésénél a kötelező állami eskü tétele volt.(12)  A rendelet értelmében az állam a tvr. hatálya alá nem tartozó egyházi állások betöltésénél is megkívánta a Magyar Népköztársaságra történő eskü tételét. (4. §)

Megállapítható, hogy a törvényerejű rendelet a végrehajtási kormányrendelettel együtt tartalmát tekintve – nem bevallottan ugyan, de – szocialista változatban továbbra is a főkegyúri jognak felelt meg. A szabályok politikai vétót(13) jelentettek a kormánynak, s méltán váltottak ki nemzetközi felháborodást.(14) A kritika úgy fogalmazódott meg, hogy „az új kormányrendelet a kormánynak olyan lehetőségeket ad a beavatkozásra, amelyek messze meghaladják az eddigi mértéket”.(15) Az Egyházügyi Hivatalnak a kritikákra adott válasza mindössze annyi volt, hogy „mi nem avatkozunk az egyház belső ügyeibe, csupán megvédjük a magyar nép államának jogait”.(16)

A Vatikán keleti politikájának megváltozása és a kádári egyházpolitika enyhülése következtében 1964-ben a magyar kormány és az Apostoli Szentszék között részleges megállapodás jött létre, amelyben a felek rögzítették többek között a katolikus egyházi állások betöltésének módját is. A Szentszék elismerte az Elnöki Tanács előzetes hozzájárulási jogát, de fenntartotta a mindenkori pápa püspöki kinevezésekre való jogát. A részleges megállapodás – amely többek szerint „modus vivendi”(17) volt – megkötésének tényével a magyar kormányzat elismerte a Szentszék jogalanyiságát és joghatóságát.(18) Ez a megállapodás nyitotta meg az utat a kormány és az egyházak közötti későbbi megállapodások létrejöttéhez.(19)

A törvényerejű rendelet 3. §-ában előírt „szerződések” 1971-ben jöttek létre a kormány és az egyházak között. A megállapodások bevezetőjében utalás történt arra, hogy miután az állam és az egyházak viszonya a „társadalom fejlődésével összhangban tovább javult”, „az elért eredmények indokolttá és lehetővé teszik”, hogy az állami hozzájárulás módozatait az egyoldalú állami szabályozás helyett a felek „közös megegyezéssel” szabályozzák. Ezek a megegyezések enyhítést jelentettek a tvr. szabályaihoz képest. A középszintű egyházi állásokat kivették az előzetes hozzájárulás hatálya alól, és azok egy része tekintetében az egyház az Állami Egyházügyi Hivatalnak bejelentéssel tartozott csupán, míg bizonyos állások betöltésére vonatkozóan még bejelentési kötelezettséget sem írt elő.(20)

Az 1971-ben létrejött megállapodások szövege nem jelent meg hivatalos lapban, de a szerződéskötés tényének jogszabályban való rögzítése megtörtént. Az egyes egyházi állások betöltéséhez szükséges állami hozzájárulásról szóló 23/1971. (VI. 2.) számú kormányrendelet(21)  részben a tvr. végrehajtását szolgálta, részben pedig új rendelkezéseket állapított meg. A rendelet az 1957. évi 22. számú tvr. 3. §-ának végrehajtásaként kimondta, hogy a tvr. hatálya alá tartozó egyházak állásainak betöltését „megállapodások szabályozzák”, és hatályon kívül helyezte a 18/1959. (IV. 6.) számú kormányrendeletet.(22) A rendelet új szabályt állapított meg annyiban, hogy a tvr. hatálya alá nem tartozó egyházak állásaira is kiterjesztette az állami hozzájárulás kötelezettségét, és ezen egyházak tekintetében az Állami Egyházügyi Hivatal elnökének jogkörébe utalta az állami hozzájárulás módjának szabályozását. E – szigorító – szakasz végrehajtására rövidesen megszületett az egyházi állások betöltéséhez szükséges állami hozzájárulásról szóló 1/1971. (X. 15.) ÁEH számú rendelkezés.(23) A rendelkezés előírta, hogy az unitárius egyház és a görögkeleti egyházak vezető egyházi állásai, valamint a Szabadegyházak Tanácsa elnöki posztjának betöltéséhez az ÁEH előzetes hozzájárulása szükséges, az egyéb állások betöltése tekintetében pedig bejelentési kötelezettség terheli az egyházat.

Az egyházi állások betöltésének módja ezt követően 1989-ben, az Állami Egyházügyi Hivatal megszüntetésekor került szabályozásra. Az 1989. évi 17. számú törvényerejű rendelet(24) – az 1957. évi 22. számú tvr.-t jelentősen módosítva – az Elnöki Tanács által gyakorolt előzetes állami hozzájárulást csupán az olyan egyházi vezető tisztség betöltése tekintetében tartotta meg, „amely nem a magyar joghatóság alá tartozó szerv hatáskörébe tartozik”. Az ilyen állások betöltése a rendelet értelmében az „illetékes külföldi szervvel való külön megállapodás alapján” történhet. A rendelet a 23/1971. (VI. 2.) kormányrendeletet, valamint az 1/1971. (X. 15.) ÁEH rendelkezést hatályon kívül helyezte. Az 1957. évi 22. számú törvényerejű rendeletet végül a lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az egyházakról szóló – az utolsó pártállami parlament által 1990 januárjában megszavazott – 1990. évi IV. törvény helyezte hatályon kívül, mely rendelkezéssel megszűnt az egyházi tisztségekkel kapcsolatos állami jogkör.

Az egyházi állások betöltéséhez szükséges előzetes állami hozzájárulási jog tehát egészen a rendszerváltozásig egyik fő tartópillére volt a hatalom egyházellenes politikájának.(25) A szabályozási és politikai paradoxon jogi érvrendszerének súlypontját – amint azt az 1957. évi 22. számú tvr. bevezetőjében is kifejezésre juttatta a jogalkotó – az állami szuverenitás szocialista eszméjében kell keresnünk. A korabeli államjogi argumentáció szerint egyfelől az elválasztás alkotmányos tételével („a lelkiismereti szabadság biztosítása érdekében a Magyar Népköztársaság az egyházat különválasztja az államtól”) meg kívánták szüntetni „az egyházak korábbi beavatkozását és presszióját az állam bel- és külpolitikájára, valamint az ezen az úton érvényesült negatív befolyást a lelkiismereti szabadságra”. Másfelől pedig a kollektív államfőnek az egyházi tisztségekkel kapcsolatos előzetes hozzájárulási joggal történő felruházásával az állam külső és belső szuverenitását szándékoztak védeni.(26) A szuverén jogokkal rendelkező, főhatalmat gyakorló állam ezáltal hatalmas eszközt kapott a kezébe az egyházak üldözésére és elnyomására.

Lábjegyzet:

(1) MNL OL-XIX-A-21-a-79/1951. “A Népköztársaság Elnöki Tanácsának 1951. évi … számú törvényerejű rendelete a főkegyúri és a kegyúri jogok gyakorlásáról.”

(2) MNL OL-XIX-A-21-d-008/1957.

(3) Magyar Közlöny, 1951. július 4. 101. szám.

(4) Gergely Jenő szíves közlése szerint a „hozzájárulási jog” szocialista találmány volt. Korábban a főkegyúr nem hozzájárulási jogot gyakorolt, hanem „kinevezést”, „jelölést” vagy „megnevezést” (kezdeményező szerep).

(5) MNL OL-XIX-A-21-a-121/1957. „Mi tette szükségessé a rendelet kibocsátását? Elsősorban a nemzet egyetemes érdeke, az állam és az egyházak közötti viszony rendezése. … Az egyházban megbúvó ellenforradalmi elemek erőteljes agitációt folytatnak az iránt, hogy az államnak ne legyen beleszólási joga abba, hogy mi történik az egyházakban. … Az állam nem nyugodhat bele, hogy a magyar egyházi életet külföldről irányítsák, hogy azok az egyházi személyek kerüljenek vezető állásokba, akik népellenes, államellenes érdekeket képviselnek. Ezt egyetlen ország sem engedheti meg magának. Az államnak nemcsak joga, de kötelessége is gondoskodni, törvényben biztosítani, hogy az egyházak vezetése, irányítása, hazáját, népét szerető, a nemzet és az egyház érdekeit szem előtt tartó vezetők kezében legyen.”

(6) MNL OL-XIX-A-21-d-008/1957. Indokolás a javaslathoz.

(7) Magyar Közlöny, 1957. március 24. (35. szám.)

(8) A katolikus egyház esetében ez azokra az állásokra vonatkozott, amelyek „az egyházi jogszabályok rendelkezése szerint a római pápa hatáskörébe tartoznak”. [1. § (1) bekezdés]

(9) 1956 és 1959 között az Állami Egyházügyi Hivatal a Művelődésügyi Minisztérium egyik főosztályaként működött, ezért a művelődésügyi miniszter jogkörébe utalta a rendelet ezt a jogot. A rendelet azt is kimondta, hogy a művelődési miniszter ezt a hatáskört „más állami szervre átruházhatja”. Ennek megfelelően a művelődésügyi miniszter hatáskörét a Művelődésügyi Minisztérium Egyházügyi Hivatala elnökére ruházta át. (MNL OL-XIX-A-21-a-206/1957.) Az ÁEH autonómiájának visszaállítása után e jogkör az ÁEH elnökére szállt át.

(10) Magyar Közlöny 1959/6. szám.

(11) MNL OL-XIX-A-21-d-006-1/1959. A végrehajtási rendelet előkészítése során az Igazságügyi Minisztérium felvetette, hogy a szövegben tisztázzák, hogy az említett intézkedés végleges-e, vagy „csupán – a közös egyetértéssel történő kinevezésig – ideiglenes”. Végül tisztázatlan maradt ez a kérdés.

(12) A Magyar Népköztársaságra és annak alkotmányára teendő esküről szóló 4288/1949. MT rendelet, és végrehajtásáról szóló 1.000-1/1950. VKM. rendelet.

(13) MNL OL-XIX-A-21-e-4.doboz.

(14) MNL OL-XIX-A-21-a-4-12/1959.

(15) MNL OL-XIX-A-21-a-3-17/1959. Pl. „Eigenmaechtige Kirchenpolitik der ungarischen Regierung.” (A magyar kormány önhatalmú egyházpolitikája.) Evangelischer Pressedienst, 1959. április 16.

(16) Miklós Imre: Állami szuverenitás és egyház. (Belpolitikai Szemle, 1959/július.)

(17) Csizmadia Andor Az állam és a katolikus egyház jogi kapcsolatainak alakulása a felszabadulás után c. cikkében egyértelműen modus vivendinek minősíti a részleges megállapodást. (Jogtudományi Közlöny, 1984/november.) L. még Csizmadia Andor: Kétoldalú szerződések (Világosság, 1977/3.) Csizmadia a cikkében így érvel: „A megállapodást ha nem is tekinthetjük konkordátumnak, sem konvenciónak, az valójában modus vivendit jelentett, mert egy sor kérdésben hozott döntést, melyben korábban nem volt mód megegyezésre.”

(18) Schanda Balázs: Az Apostoli Szentszék a nemzetközi jogban. (Jogtudományi Közlöny, 1999/7–8.); Magyarország a XX. században. II. kötet. (Szekszárd, 1997.)

(19) L. erről bővebben Agostino Casaroli: A türelem vértanúsága. A Szentszék és a kommunista államok (1963–1989). Szent István Társulat, Budapest, 2001.

(20) L. Egyházi vonatkozású jogszabályok gyűjteménye. Budapest, 1974.

(21) Magyar Közlöny, 1971/40.

(22) A megállapodások, valamint az 1/1971-es ÁEH-rendelkezés szabályai feleslegessé tették a kormányrendeletet.

(23) Magyar Közlöny, 1971/80.

(24) Magyar Közlöny, 1989/43.

(25) MNL OL-XIX-A-21-a-5-10/a-1987. ÁEH feljegyzése: „Az 1987-es év a magyar egyházakban csaknem a teljes vezetőváltás éve volt. …Véleményünk: Megfelelő emberek kerültek a vezető tisztségekbe, képesek a korábbi egyházpolitikai irányvonal továbbvitelére a változó körülmények között is. Fontos feladatunk, hogy beilleszkedésükhöz, tevékenységükhöz megadjunk minden lehetséges segítséget.” (L. Magyar Közlöny, 1987/7. és 10. szám.)

(26) Lásd ehhez Bihari Ottó: Államjog. Tankönyvkiadó, Budapest, 1984. 103-113.